VII SA/Wa 164/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego I. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł. (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 61a § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wszczęcia, na żądanie S. K., postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego o wymiarach 5,20 x 9,56 m, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w [...] przy ul. [...], na warsztat mechaniki pojazdowej. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 lutego 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na wniosek S. K., przeprowadził kontrolę warsztatu mechaniki pojazdowej oraz zadaszenia na działce nr ewidencyjny [...] w [...] przy ul. [...] w zakresie zgodności obiektu z przepisami Prawa budowlanego. Po kontroli wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego o wymiarach 5,20 x 9,56 m na warsztat mechaniki pojazdowej przez J. M.. Organ nadto ustalił, że S. K. wraz z żoną, E. K., są współwłaścicielami zabudowanej działki nr ewidencyjny [...] i niezabudowanej działki nr ewidencyjny [...] w [...] przy ul. [...]. Działka nr ewidencyjny [...] sąsiaduje z warsztatem, który oddalony jest około 1,05 m od ogrodzenia. Takie usytuowanie obiektu oznacza, że S. K. nie jest stroną we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak interesu prawnego. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie S. K., z uwagi na to, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. S. K. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a., art. 61 a k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy uznał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie S. K. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniki pojazdowej była zasadna, gdyż nieruchomość S. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu – warsztatu mechaniki pojazdowej, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił jednocześnie, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji. W ocenie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego budynek warsztatu nie narusza uzasadnionych interesów S. K.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł S. K.. W skardze podniesiono zarzut naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., art. 61 a k.p.a., art. 30 i n. Prawa budowlanego oraz art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu S. K. wskazał, że posiada zarówno interes prawny, jak i faktyczny, albowiem sposób korzystania z budynku i jego przeznaczenie zostało samowolnie zmienione, a prowadzona obecnie działalność jest uciążliwa dla jego nieruchomości. Z budynku warsztatu dochodzi hałas do późnych godzin wieczornych, wydobywają się spaliny, obok budynku odbywa się mycie części samochodowych, co powoduje przesiąkanie do gruntu wody wraz z olejami i smarami, parkowane są samochody klientów, co utrudnia wjazd na jego posesję. S. K. wskazał nadto, że powiadomił Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], który w protokole kontroli z dnia 9 lutego 2012 r. stwierdził, że właściciel warsztatu J. M. nie okazał dokumentów potwierdzających legalność budowy. Skarżący zarzucił naruszenie przez organy nadzoru budowlanego zasady równości obywateli oraz art. 144 k.c. W jego ocenie nie bez znaczenia jest fakt, że w okolicy i dalszym sąsiedztwie nie jest prowadzona żadna działalność usługowa i jest to teren o przeznaczeniu mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z generalną regułą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zwrócić uwagę należy, że przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jednocześnie zauważenia wymaga, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (przesłanka podmiotowa), a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przywołuje się nadto takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61a k.p.a. podlegać muszą uchyleniu. Zdaniem organów obu instancji przyczyny odmowy wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego o wymiarach 5,20 m x 9,56 m na warsztat mechaniki pojazdowej zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], należy upatrywać w tym, iż wniosek o wszczęcie złożył podmiot nie będący stroną, bowiem sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia prawa strony w postępowaniu dotyczącym prawidłowości realizacji inwestycji. Organ pierwszej instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, nie odnosząc się konkretnie, z jakich powodów tym interesem nie dysponuje. Organ odwoławczy wskazał z kolei, że obiekt nie narusza uprawnień skarżącego i powołał art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane odnoszącego się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Stanowisko powyższe należy uznać za chybione. Krąg podmiotów którym ustawodawca przyznaje przymiot strony według kryterium pozostawania w obszarze oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) nieruchomości należącej do danego podmiotu, został zarezerwowany wyłącznie do postępowań których przedmiotem jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust 2 Prawa budowlanego). Orzecznictwo sądowoadministracyjne wykształciło utrwalony i jednolity pogląd, z którego wynika, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., określa strony wyłącznie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w postępowaniach nadzwyczajnych, lecz tylko dotyczących pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., I OSK 531/11). Żądanie wszczęcia postępowania skierowane do organu przez S. K. nie dotyczyło pozwolenia na budowę inwestycji na sąsiedniej działce, a więc krąg podmiotów uprawnionych do złożenia takiego wniosku winien określać art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jego sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wynika, że skarżący jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...] sąsiadujących z działką nr [...], na której od 1996 r. J. M. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na naprawie i konserwacji pojazdów samochodowych. Z informacji wnioskodawcy wynikało, że J. M. w ostatnim czasie wzniósł na działce o nr ew. [...] budynek – bez pozwolenia na budowę, który użytkowany jest jako warsztat mechaniki pojazdowej. Organy obu instancji w decyzjach przemilczały kwestię ewentualnej samowoli budowlanej, o której skarżący pisał we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, uznając, iż przedmiotem żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniki pojazdowej. W ocenie Sądu organy obu instancji de facto nie ustaliły, czego dotyczyło żądnie skarżącego oraz nie wyjaśniły z jakich przyczyn skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania, i w konsekwencji uznały, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną. Nie odniesiono się do kwestii podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania oraz w zażaleniu, w szczególności w zakresie różnego rodzaju wpływów z sąsiedniej działki na korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości (emisja spalin, hałas, wylewanie płynów samochodowych na grunt, parkowanie zbyt dużej ilości samochodów, etc.). Organy przyjęły, bez podania wyczerpującego uzasadnienia, że S. K. nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Nietrafne jest także stanowisko organu, iż z art. 140 k.c. nie można wywodzić interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Treść prawa własności określona w art. 140 k.c. a więc przepisie prawa materialnego, wskazuje na granice, w obrębie których właściciel, w tym wypadku, nieruchomości może z niej korzystać z wyłączeniem innych osób i to korzystanie podlega ochronie prawnej także na gruncie innych gałęzi prawa. Reasumując należy uznać, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zapadło z naruszeniem art. 61a k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 powołanej ustawy.