II GSK 2355/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 892/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 892/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej - uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. w miejscowości [...] na drodze wojewódzkiej nr 964 zatrzymano do kontroli pojazd ciężarowy marki Man nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował [...], który wykonywał przewóz drogowy materiału nasypowego w imieniu firmy [...]. Załadowcą przewożonego towaru byli [...]. Przebieg kontroli utrwalono. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej Wojewódzki Inspektor) nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 9900 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym. W odwołaniu pełnomocnik skarżących zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przedstawił procedurę załadunku towarów jaka obowiązuje na terenie, gdzie pojazd był załadowany oraz poinformował, iż na terenie kopalni umieszczono wagę tak, żeby jej odczyty były widoczne dla kierowcy pojazdu. Podkreślił, iż kierowca nie był pracownikiem strony, w związku z czym nie mogła ona wyciągnąć żadnych konsekwencji z tytułu niezastosowania się do polecenia usypania części ładunku oraz powtórnego ważenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1 i 1b pkt 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 u.d.p. oraz lp. 6 pkt 6 lit. c), lp. 6 pkt 7 lit. d) i e), lp. 9 pkt 5 lit. b) załącznika nr 2 do u.d.p., art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: p.r.d.), art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] września 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż wspólnicy spółki cywilnej, jako załadowcy towaru mieli wpływ oraz godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a w sprawie nie występuje konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania innych osób. Maksymalna dopuszczalna masa całkowita pojazdu składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy może wynosić do 40 t włącznie, kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (40,95 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę). Wobec powyższego, załadowca umożliwiając wyjazd pojazdu nienormatywnego na drogę publiczną miał znaczący wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu. Nadto organ stwierdził, iż załadowca posiadał odpowiednią wiedzę w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów w wielkości 40 t, bowiem ładując towar na naczepę o łącznej masie 30080 kg, waga zespołu pojazdów wraz z ładunkiem została określona jako 43820 kg (dokumentu Wz 47283/2012). Zdaniem organu, załadowca był świadom, iż wypuszczając z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Organ powołał się na zeznania kierowcy, zgodnie z którymi po załadunku zważono zespół pojazdów i wydano kwit wagowy. Kierowca dodał również, że nikt w firmie nie sprawdził dowodów rejestracyjnych w celu ustalenia ile może załadować ładunku, a także nikt nie poinformował go o przekroczonej masie całkowitej zestawu pojazdów. W ocenie organu odwoławczego, wydanie towaru w ilości wskazanej w kwicie wagowym, z którego jednoznacznie wynika, iż łączna masa zespołu pojazdów przekraczała dopuszczalną masę całkowitą potwierdza, iż załadowca miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia. Umieszczenie na dokumencie Wz pieczęci z informacją, iż w przypadku przeładunku pojazdu odpowiedzialność ponosi przewoźnik, nie jest podstawą do uwolnienia się strony od odpowiedzialności, jak również nie świadczy o dochowaniu należytej staranności. Zdaniem organu odwoławczego, załadowca nie może uwolnić się od odpowiedzialności argumentacją, iż pracownik wezwał kierowcę do "usypania części ładunku i ponownego ważenia". Bowiem pracownik załadowcy wydał kwit wagowy, będąc świadom, iż pojazd załadowany taką ilością towaru jest nienormatywny. Tym samym godząc się na załadunek w wielkości przekraczającej dmc zespołu pojazdów miał świadomość nienormatywności pojazdu i ponosił odpowiedzialność za czynności związane z wykonanym załadunkiem. Przed wydaniem stosownego kwitu kierowca mógł odsypać część ładunku, wjechać na wagę, a w dalszej kolejności można było mu wydać dokument przewozowy. Odnosząc się do różnych wartości pomiędzy danymi zawartymi w dowodzie wagowym nr Wz nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., zgodnie z którym masa brutto wynosiła 43 820 kg, a wynikami pomiaru uzyskanymi podczas kontroli – 40,95 t, organ odwoławczy wyjaśnił, że tylko ważenie w miejscu do tego zatwierdzonym oraz przy zastosowaniu legalizowanych urządzeń daje podstawę do przyjęcia, iż wyniki są wiarygodne. Podczas kontroli od wyników pomiaru odjęto 2 % zaokrąglone do 0,1 t w górę od każdej osi, powyższe rozwiązania wprowadzono wewnętrznymi regulacjami Inspekcji Transportu Drogowego. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 892/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd I instancji z treści art. 13g ust. 1 u.d.p. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ww. ustawy powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego. Innymi słowy samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. Odnosząc się do zawartych ww. przepisie pojęć “godzenie się" jak i “wpływ" ustawodawca wprowadził wymóg aby to godzenie się na powstanie naruszenia lub wpływ na jego powstanie wynikało jednoznacznie z okoliczności sprawy i dowodów w niej zgromadzonych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że fragment zeznań kierowcy, który stwierdził, iż miał świadomość przeładowania pojazdu, widział ile waży pojazd, dodając przy tym, że jego pracodawca zezwala na przeładowywanie pojazdu – został przez organ pominięty milczeniem. Nadto WSA podkreślił, że skarżący w odwołaniu dokładnie opisali sposób ważenia, wskazali, że ważenie odbyło się dwukrotnie, pierwsze – na polach wydobywczych poprzez wagę umieszczoną na łyżce ładowniczej, drugie – nieopodal zakładu przeróbczego usytuowanego na polach wydobywczych poprzez wagę najazdową, która waży ciężar całkowity pojazdu wraz z ładunkiem. Skarżący podali, że waga posiada dwa wyświetlacze jeden dla wagowego drugi dla kierowcy. Odczyty na obu wyświetlaczach są tożsame. Dodano również, że ciąg dróg wewnętrznych został przeprowadzony tak, aby opuszczenie pól wydobywczych z pominięciem stanowiska wagi najazdowej przez pojazdy ciężarowe było niemożliwe. Powyższe argumenty skarżących organ odwoławczy pominął, nie przeprowadził dowód z zeznań pracowników skarżących, którzy dokonywali czynności załadunku oraz wydania materiału nasypowego, ważenia pojazdu oraz załadowanego materiału, bowiem uznał za bezzasadną argumentację skarżących o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania. Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy pomiarami przedstawionymi w dokumencie Wz i stwierdzonymi przez Inspekcję Transportu Drogowego, organ podał że wiarygodne są jedynie wyniki dokonane w miejscu do tego zatwierdzonym oraz przy zastosowaniu legalizowanych urządzeń, nadto dojęto błędy pomiaru w wysokości 2%. Jednakże, z akt sprawy wynika, że po zważeniu pojazdu w czasie kontroli jego masa całkowita wyniosła 40,95 t, czyli mniej od stwierdzonej przez wagę załadowcy – 43 820 kg. Organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania, nie przedstawił żadnych dowodów mogących wykazać różnicę dokładności wag kontrolnych od wagi skarżących, jak również nie podjął próby wyjaśnienia, czy mogła mieć miejsce wskazana przez skarżących okoliczność, odsypania nadmiaru załadowanego materiału - zgodnie z zaleceniem pracownika skarżących, ewentualnie wykorzystanie przez kierowcę dokumentu Wz wystawionego przez skarżących do przewożenia ładunków z innych kopalni. Wobec powyższego WSA doszedł do przekonania, że w sprawie w ogóle nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżących. Organ odwoławczy nie dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych co do tego, jak zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej i jak przebiegał proces załadunku i ważenia. Okoliczności te mają podstawowe znaczenie w sprawie bowiem z treści przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wynika, że to organ ma obowiązek ustalenia okoliczności i dowodów wskazujących jednoznacznie na wpływ lub godzenie się załadowcy na powstałe naruszenia. Ponownie podkreślić należy, że odpowiedzialność podmiotów innych niż przewoźnik nie następuje automatycznie, tzn. nie wynika z samego faktu przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnego nacisku osi. Zdaniem Sądu, organ przedwcześnie uznał, że w warunkach ustalonego stanu faktycznego zachodzą przesłanki do nałożenia kary na załadowcę za stwierdzone naruszenia, bowiem zaniechał rzetelnego odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez skarżących. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie przeprowadziły postępowania w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz zaniechały rzetelnego odniesienia się do argumentacji skarżących, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji zgromadziły całkowicie wystarczający materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się tak do nadawcy, jak i załadowcy ładunku, zawartych w art. 13 g ust. 1b pkt 2 u.d.p., pozwalających na uznanie, że skarżący co najmniej godzili się na powstanie naruszenia polegającego na przejeździe po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, zaś zaskarzona decyzja odpowiada prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób wyczerpujący wyjaśniający motywy zapadłego rozstrzygnięcia. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 13 g ust. 1b pkt 2 oraz art. 14g ust. 1 i art. 40c u.d.p., a także przepisów załącznika do u.d.p., poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona była jednym z podmiotów, o których mowa w przywołanym przepisie art. 13 g ust. 1b pkt 2 u.d.p., oraz że miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia. Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które - w ocenie strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy zachodzą przewidziane prawem przesłanki jej wymierzenia. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z zastosowanym w niniejszej sprawie art. 13g ust. 1 u.d.p., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z treści art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Z treści tegoż przepisu wynika odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów skutkująca nałożenie kary pieniężnej ale tylko wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody "jednoznacznie wskazują", że dany podmiot miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. ustawy o drogach publicznych jako przepis prawa materialnego decyduje o zakresie postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przytoczony przepis wymaga, aby "godzenie się" lub "wpływ" na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu wynikały jednoznacznie z okoliczności sprawy i zgromadzonych dowodów. Z okoliczności faktycznych sprawy powinno wynikać jednoznacznie, że – jak w tym wypadku załadowca poprzez swoje działanie lub zaniechanie spowodował naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zatem organy orzekające w sposób precyzyjny powinny ustalić, która z form (lub obydwie) działania załadowcy ("wpływ", "godzenie się") powoduje odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który powołując się m.in. na wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1357/11 dokonał właściwej wykładni przesłanek uzasadniających odpowiedzialność i w konsekwencji nałożenie kary (art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.), tj. wpływu lub godzenie się – w tym wypadku załadowcy – na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd I instancji dokonując wnikliwej analizy ustaleń faktycznych i dowodów, na których zostały oparte (m.in. zeznania kierowcy, dowód WZ), zasadnie postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy wobec braku niezbędnych ustaleń faktycznych pozwalających na przypisanie odpowiedzialności załadowcy w świetle przepisu prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż "nie wykazano i nie udowodniono, że zachowanie skarżących spełniało warunki wskazane w przepisie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych". Zatem wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie został ustalony w sposób dający podstawę do ustalenia jednoznacznych okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek uzasadniających nałożenie kary na załadowcę za stwierdzone naruszenia. W tym stanie rzeczy za całkowicie bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że w sytuacji gdy Sąd I instancji zasadnie zakwestionował prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, przedwczesna jest ocena zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu orzekającego będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem poglądu Sądu I instancji co do wykładni art. 13g ust. 1b pkt 1 u.d.p. wyznaczającego zakres postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.