II SAB/Kr 101/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator / spr./ Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność [...] S.A. w K. Oddział w B. I. zobowiązuje [...] S.A. w K. Oddział w B. do załatwienia wniosku E.S. z dnia 5 lutego 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty prawomocności wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [...] S.A. w K. Oddział w B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] S.A. w Krakowie Oddział w B. na rzecz skarżącej E.S. kwotę 357 / trzysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 maja 2013 r. skargę na bezczynność przedsiębiorstwa [...] S.A. w K. Odział w B. , polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 3 lipca 2012 r. oraz pismo z dnia 4 lutego 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, wniosła E.S. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionej spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w dniu 3 lipca 2012 r. wystosowano do [...] S.A. w B. wezwanie do podjęcia negocjacji zawierającej prośbę o udostępnienie dokumentów, z których wynikałoby, że właściciel gruntu bądź jego poprzednicy prawni wyrazili zgodę na budowę sieci przesyłowej oraz towarzyszących jej obiektów. W odpowiedzi spółka wystosowała pismo z dnia 25 października 2012 r. w którym poinformowała, że nie znajduje podstaw do spełnienia żądań. Kolejnym pismem z dnia 4 lutego 2013 r. skarżąca sprecyzowała roszczenia ujęte w wezwaniu do podjęcia negocjacji. W odpowiedzi [...] S.A. poinformował, że dokumentacja techniczna i prawna w wyżej opisanej sprawie cały czas pozostaje do wglądu w siedzibie spółki w B. . Jednocześnie w zakresie sprecyzowanego roszczenia spółka wskazała, że aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 25 października 2012 r. Skarżąca podała również, że aż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jakichkolwiek dokumentów ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w K. , reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w odniesieniu do spółki [...] obowiązek udostępnienia informacji ewentualnie wywodzić można wyłącznie z treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w części w której przepis ten odnosi się do podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, gdyby za takie zadania uznać statutowe zadania Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego. Przy czym zadania te dotyczyłyby jego zadań jako operatora systemu dystrybucyjnego, o których mowa w przepisie art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, tj. dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialności za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, zapewnienie bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania tego systemu, eksploatacji, konserwacji, remontów oraz niezbędnej rozbudowy sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 12 powołanej ustawy przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Jednakże zakres ten dotyczyłby nie całej sfery działalności przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego, a tej części, która dotyczyłaby zadań wynikających z przepisów ustawy Prawo energetyczne, w zakresie który dotyczy informacji publicznej. Trudno zatem w ogóle uznać, aby zakres ten obejmował udostępnienie dokumentów historycznych zgromadzonych przez stronę na własny użytek, we własnym interesie i na jej koszt związanych z usytuowaniem urządzeń energetycznych, w zakresie tym bowiem przedsiębiorstwo energetyczne jako operator systemu dystrybucyjnego nie realizuje żądnych, a tym bardziej władczych uprawnień Skarbu Państwa. Co więcej z uwagi na krótki okres przechowywania takich dokumentów nie dysponują nimi również archiwa państwowe, a także archiwa organów administracji publicznej. Poza tym należy podkreślić, że dokumenty takie to przede wszystkim decyzje administracyjne, które kończyły prowadzone przez organy postępowania administracyjne w sprawie, prowadzone w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie do postępowań przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie zatem publicznych, o czym stanowi przepis art. 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Spółki żądanie skarżącej nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też w zakresie tym spółka nie jest podmiotem, który byłby zobowiązany do udzielenia takiej informacji, o jakim mowa w art. 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem informacja jakiej zażądała strona skarżąca stanowi informację publiczną, a podmiot do którego się zwrócono się o udostępnienie tej informacji czyli [...] SA w K. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. (dalej: ustawa). Zaznaczyć na wstępie należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W takim przypadku skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, a sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Przepis art. 4 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wymieniony wyżej przepis wskazuje na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania, tj. ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 106/2008). Zaznaczyć należy także, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy również nie jest katalogiem zamkniętym. Mając na uwadze powyższe, a także regulację art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którą obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej, uznać należy, że prawo do informacji jest zasadą, zaś wyjątki od tej zasady należy interpretowane ściśle. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP -tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10 wskazał, iż obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 p.e. i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 p.e. jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Konkludując stwierdzić należy, iż [...] SA w K. jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne jest obowiązana do udostępniania informacji jakie są w jej posiadaniu a mają charakter informacji publicznej. Odpowiedzieć zatem należy na pytanie, czy rodzaj dokumentów jakich wydania w trybie dostępu do informacji publicznej żądała skarżąca tj. kserokopii decyzji administracyjnej i innych dokumentów na podstawie których na nieruchomości stanowiąca jej własność została posadowiona infrastruktura elektroenergetyczna oraz dokonano jej modernizacji – mają charakter informacji publicznej. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Zgodnie bowiem z art. 6 ust 1 pkt 4a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Jak podkreśla się w orzecznictwie informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07). Żądana przez skarżącą informacja ma zatem bez wątpienia charakter informacji publicznej. Dodać też należy, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżąca we wniosku wskazała, iż domaga się przesłania jej kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej to podmiot zobowiązany jakim jest [...] S.A. w K Odział w B. powinien udostępnić skarżącej tą informację we wskazanej przez nią formie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12). Niezasadne było zatem stanowisko zajmowane przez [...] S.A. w K. Odział w B. który w piśmie z dnia 25 luty 2013 r. informuje skarżącą, iż dokumentacja znajduje się do jej wglądu w siedzibie spółki. Jak już wskazano wyżej to wnioskodawca decyduje w jakiej formie podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma mu ją udostępnić. Jeżeli zatem skarżąca żądała kserokopii tych dokumentów – w takiej też formie [...] S.A. w K. Odział w B. winien jej dokumenty te przekazać. Nie można zgodzić się z [...] S.A. w K. Odział w B. , iż żądane dokumenty nie związane były z "publiczną" częścią działalności tego podmiotu a zatem nie stanowiły informacji publicznej. Jak mowa o tym wyżej dokumenty urzędowe stanowią informacje publiczną a dokumenty żądane przez skarżącą w żaden sposób nie dotyczą działalności przedsiębiorstwa jakich jest [...] S.A. w K Odział w B. objętej np. tajemnicą handlową. Każdy dokument urzędowy jakim dysponuje w zakresie swej działalności zobowiązany podmiot, jest informacją publiczną co wynika z przytoczonego wyżej art. 6 ust 1 pkt 4a ustawy. Stanowisko strony przeciwnej do skarżącej jest zatem bezpodstawne. Strona ta niezasadnie wskazuje na zamiar skarżącej co do dokumentów jakich wydania się domaga. Podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma bowiem żadnej podstawy do odmowy udostępnienia tej informacji z uwagi na swoje podejrzenia, że informacja ta zostanie wykorzystana w sposób dla niego niekorzystny np. postępowaniu sądowym. Ustawodawca takiej możliwości podmiotom zobowiązanym nie daje. Bezpodstawne jest także stanowisko, iż dokumenty których wydania domaga się skarżąca są udostępniane w trybie przewidzianym przez k.p.a. nie zaś w trybie przekazywania informacji publicznej. Pogląd ten wyrażany także w orzecznictwie przytoczonym także w odpowiedzi na skargę, dotyczy bowiem stron postępowania administracyjnego. Tylko organ administracji może zasadnie odmówić udostępnienia w trybie przekazywania informacji publicznej akt postępowania administracyjnego jeżeli żądanie pochodzi od strony postępowania. Wtedy faktycznie zastosowanie mają wyłącznie przepisy k.p.a. Strona przeciwna do skarżącej organem administracji nie jest. Z akt sprawy nie wynika też aby toczyło się postępowanie administracyjne którego stroną byłaby skarżąca. Każdy więc dokument urzędowy w tym akty wydawane w postępowaniu administracyjnym (z udziałem czy bez udziału skarżącej) jakie są w posiadaniu [...] S.A. w K. Odział w B. stanowią informację publiczną. Z treści pism jakie [...] S.A. w K. Odział w B. kierował do skarżącej wynika w końcu, iż podmiot ten posiada żądane przez nią dokumenty lub ich część. Na koniec wskazać należy, iż w analogicznych sprawach Wojewódzkie Sady Administracyjne uznawały, iż decyzje i inne dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2013 r. II SAB/Kr 42/13. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy czym zdaniem sądu bezczynność [...] S.A. w K. Odział w B. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zobowiązanie strony do udzielenia informacji publicznej nie było oczywiste i wymagało interpretacji przepisów obowiązujących.