II OSK 2852/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/13 w sprawie ze skargi W.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od W.Ś. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 861/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi W.Ś., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], oraz poprzedzająca decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.(dalej też: PINB) wydał decyzję nr [...], nakazującą W.Ś. zamurowanie wszystkich otworów (okien, otworów wentylacyjnych) na nieruchomości położonej przy pl. [...] - od strony pl. [...]. Od powyższej decyzji złożył odwołanie W.Ś. i w wyniku rozpoznania tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej też: WWINB), decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Po 474/07, odrzucił skargę jednego z uczestników – A.B. na powyższą decyzję. A.B. pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., jako podstawę wskazując rażące naruszenie przepisu art. 45 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1598 ze zm.) oraz przepisu art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też: GINB), decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], a decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi W.Ś., wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 494/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W.Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania przed powiatowym organem nadzoru budowlanego były otwory (okna i otwory wentylacyjne) znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego usytuowanego w G. przy ul. [...], które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.(dalej też: PINB), decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nakazał zamurować. Zgodnie z argumentacją WWINB, zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. - uchylającej decyzję PINB z dnia 11 lipca 2007 r. i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji - podstawą do umorzenia tego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, było wpisanie budynku, w którym znajdują się te otwory, do rejestru zabytków województwa wielkopolskiego pod nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że wszystkie otwory (okna i otwory wentylacyjne) w ścianie szczytowej zlokalizowanej w granicy z działką nr [...] zostały wykonane niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zarówno w dacie powstania przedmiotowych otworów jak i w dacie wydania decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., przepisy technicznie nie przewidywały możliwości sytuowania otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w granicy z sąsiednią działką. Zdaniem organu, powiatowy organ nadzoru budowlanego zasadnie podjął działania zmierzające do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe rażąco naruszył prawo - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.Ś. i domagał się jej uchylenia. Skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 494/12 stwierdził, że w decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. brakuje oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego. Zarówno w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. jak i decyzji zaskarżonej z dnia [...] lutego 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również nie wyjaśnił prawidłowo ingerencji organu nadzoru budowlanego. W szczególności organ w uzasadnieniach decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., jak i decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., w dalszym ciągu nie wyjaśnił, na jakiej podstawie organ nadzoru mógł działać w sprawie, skoro w innej części uzasadnienia obu decyzji twierdził, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią lex specialis względem przepisów prawa budowlanego. Skoro tak, to w przypadku budynku wpisanego do rejestru zabytków organem właściwym do podjęcia decyzji jest Wojewódzki Konserwator Zabytków, a nie organy nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2012 r. stwierdził w uzasadnieniu, iż bez oceny tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego, nie jest możliwa prawidłowa ocena decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Tylko merytoryczna ocena dopuszczalności ingerencji nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim miało to miejsce w decyzji PINB z dnia p[...] lipca 2007 r., może stanowić podstawę do oceny dopuszczalności jej uchylenia i umorzenia postępowania w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z przepisem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z tego obowiązku organ się nie wywiązał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego, jak również nie ocenił merytorycznie dopuszczalności tej ingerencji. Organ nie ustalił jednoznacznie, kiedy zostały wykonane otwory okienne, czy przed wpisaniem kamienicy do rejestru zabytków czy po wpisaniu, a w przypadku budynku wpisanego do rejestru zabytków - kto jest organem właściwym do podjęcia decyzji - czy konserwator zabytków czy organ nadzoru budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana ponadto z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i zarzucił na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie zrealizował wskazań Sądu co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 494/12 i w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy zalecenia Sądu zawarte w tym wyroku zostały zrealizowane poprzez dokonanie przez organ w zaskarżonej decyzji właściwej oceny możliwości ingerencji organu nadzoru budowlanego. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczono treść uzasadnienia opisanego wyżej wyroku i zarzucono, że nie wynika z niego w żaden sposób zobowiązanie organu do ustalenia, kiedy zostały wykonane otwory okienne. W ocenie autora skargi kasacyjnej kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny stwierdził właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 2 Prawa budowlanego przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności m.in. przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analogiczną regulację zawiera art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiąc, że ustawa nie narusza m.in. przepisów Prawa budowlanego. Powyższe przepisy wskazują w sposób wyraźny, że pomiędzy normami Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zachodzi relacja konkurencji, a oznacza to, że pomiędzy Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Pomimo znacznego podobieństwa przepisów art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie powinien być pozbawiony możliwości orzekania w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zadaniem skarżącego w przypadku wykonania niezgodnych z prawem robót budowlanych mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, niezależnie od tego czy obiekt ten został wpisany do rejestru zabytków, czy też nie, ani w jakiej dacie roboty budowlane zostały dokonane niezgodnie z prawem - czy po wpisaniu obiektu do rejestru zabytków, czy też przed wpisaniem go do rejestru. Z tych względów nie można przyjąć, że do oceny właściwości organów nadzoru budowlanego do działania w sprawie miało znaczenie ustalenie w jakiej konkretnie dacie otwory okienne zostały wykonane. To też nie wynikało wprost z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie. Z tych względów nie można czynić zarzutu Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, polegającego na nie zastosowaniu się do wytycznych, zawartych w ww. wyroku, poprzez nie przedstawienie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa była ingerencja nadzoru budowlanego, jak również braku merytorycznej oceny dopuszczalności tej ingerencji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie [...] WINB umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe rażąco naruszył prawo. Organ administracji publicznej, zgodnie z normą art. 105 K.p.a. umarza postępowanie, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, a więc gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, bądź gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne. W przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania, bowiem organ nadzoru budowlanego był uprawniony do działania. Decyzja GINB z dnia 19 lutego 2013 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia, weryfikuje badany akt administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W istocie sporne jest między autorem skargi kasacyjnej a stanowiskiem Sądu I instancji to, czy w sprawie można mówić o niezrealizowaniu przez organ wytycznych wynikających z uprzednio zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc sporne jest to, czy organ w sposób prawidłowy zinterpretował zalecenie wynikające z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 494/12. W tej mierze należy zauważyć, że wspomniane zalecenia były nader lakoniczne i sprowadzały się do jednozdaniowego stwierdzenia, że "Tylko merytoryczna ocena dopuszczalności ingerencji nadzoru budowlanego, w zakresie w jakim miało to miejsce po myśli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., da podstawę dla oceny dopuszczalności jej uchylenia i umorzenia postępowania, w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym". Na tle całego wywodu uzasadnienia można się było domyślać, że chodzi tu o konieczność rozważenia przez organ prowadzący postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, kwestionującej właściwość organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych z naruszeniem przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. W takim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarty został szeroki wywód dotyczący relacji jaka zachodzi pomiędzy normami Prawa budowlanego i przepisami ustawy o ochronie zabytków. Organ stwierdził m. in., że pomimo znacznego podobieństwa przepisów art. 45 ustawy o ochronie zabytków (...) oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie można przyjmować braku możliwości orzekania przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską. Przywołano przy tym jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej i kontrolowanej decyzji, zawarto wywód dotyczący właściwości organów. Niezależnie od jakości przyjętej argumentacji i trafności zaprezentowanego poglądu, nie można tu mówić o tym, że GINB nie zrealizował wytycznych wynikających wyroku z dnia 10 października 2012 r. Wytyczne te, jakkolwiek sformułowane w sposób ogólny, dotyczyły tylko i wyłącznie tej kwestii. Nie zawierały żadnej oceny prawnej, która mogłaby wiązać organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy i nie zawierały wytycznych nakazujących przeprowadzenie przez organ pełnego postępowania rozpoznawczego w sprawie. Byłoby to zresztą sprzeczne z zakresem dopuszczalnego postępowania w trybie nadzwyczajnym rektyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ administracyjny, który prowadzi postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo o jej niezgodności z prawem, nie będąc władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Działanie w trybie nadzoru na podstawie przepisu art. 156 K.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 12, C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 621). Stanowisko Sądu I instancji stwierdzające naruszenie przez organ przepisu art. 153 P.p.s.a. oparte zostało na błędnie ustalonym, z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., stanie faktycznym sprawy. Niezależnie od powyższego zaznaczyć trzeba, iż Sąd I instancji naruszył także przepis art. 153 P.p.s.a. w ten sposób, że powtórnie uchylając decyzję organu, zawarł w uzasadnieniu wyroku wytyczne inne niż wynikało to z wytycznych zawartych w uzasadnieniu uprzedniego wyroku z dnia 10 października 2012 r., w którym nie wskazywano na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia daty wykonania spornych robót budowlanych. Zasada rozstrzygania w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) powoduje, że sąd administracyjny w drodze kolejnych uchyleń decyzji administracyjnych, nie może nakładać na organ administracyjny kolejnych obowiązków rozpoznawczych, o ile w poprzednim wyroku nie stwierdził, że potrzeba taka zachodzi oraz nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 185 § 1 należało zaskarżony wyrok uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna skargę W.Ś. i dokona merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.