I OW 91/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta W. z dnia 6 maja 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.T. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Gminy W. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Prezydent W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.T. z dnia 12 grudnia 2012 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 12 grudnia 2012 r. W.T. złożył wniosek o skierowanie go do domu pomocy społecznej, w którym stwierdził, że chciałby być umieszczony w domu pomocy społecznej w W. lub jej okolicy, gdyż na terenie tego miasta zamieszkuje już od ponad 25 lat. Ponadto w W. mieszka część jego rodziny oraz wielu znajomych i przyjaciół, z którymi utrzymuje stały kontakt. Z akt sprawy wynika, że W.T. jest zameldowany na pobyt stały na terenie Gminy W. – [...]. Od wielu lat pod tym adresem jednak nie zamieszkuje, jest on bowiem osobą bezdomną. Od dnia 1 października 2012 r. przebywa w placówce dla osób bezdomnych – Pensjonacie Socjalnym "[...]" w W. przy [...]. W ocenie Prezydenta W. powyższe okoliczności wskazują, że W.T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej w skrócie u.p.s.). W związku z powyższym w świetle art. 101 ust. 2 tej ustawy, organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy W. Burmistrz Gminy W. w odpowiedzi na wniosek podał, że jego zdaniem organem właściwym do rozpoznania wniosku W.T. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent W., gdyż wnioskodawca nie może być uznany za osobę bezdomną. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 8 u.p.s., osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wprawdzie obecnie W.T. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, to jednak jest on zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], Gmina W. i z akt sprawy nie wynika, aby nie miał on możliwości zamieszkania pod tym adresem. W związku z tym uznać należy, iż skoro wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, to w niniejszej sprawie właściwość miejscowa organu powinna zostać ustalona w oparciu o art. 101 ust. 1 tej ustawy, tj. na podstawie miejsca zamieszkania W.T.. Biorąc pod uwagę treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie K.c.) miejscem tym jest W., w niej bowiem wnioskodawca od ponad 25 lat koncentruje swoją aktywność życiową i przebywa z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem W. a Burmistrzem Gminy W., albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku W.T. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 59 ust. 1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy W.T. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy, iż W.T. jest osobą bezdomną w rozumieniu powołanego przepisu. W sprawie jest niesporne, że od dnia 1 października 2012 r. nadal przebywa on w ośrodku dla osób bezdomnych – Pensjonacie Socjalnym "[...]" w W. Nie zamieszkuje zatem w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Nie ma również możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały, tj. w miejscowości [...]. Z jego oświadczenia wynika, że na terenie W. mieszka od ponad 25 lat, a pod adresem, pod którym jest zameldowany na pobyt stały, nigdy nie mieszkał. Przyjąć bowiem należy, iż gdyby miał on możliwość zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały, to niewątpliwie by to uczynił, zamiast przebywać przez wiele lat w różnych ośrodkach dla osób bezdomnych. Konsekwencją stwierdzenia, że W.T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy W., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. Powyższą ocenę potwierdza fakt pobierania przez W.T. z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na mocy decyzji z dnia [...] października 2012 r., zasiłku stałego oraz na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., zasiłku celowego. Wskazane świadczenia są przyznawane również w trybie ustawy o pomocy społecznej i w zakresie dotyczącym właściwości miejscowej organu mają zastosowanie te same przepisy, które stosowano w niniejszej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.