II SA/Bk 333/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku oddala skargę.- II SA/Bk 333/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 listopada 2012 r. J. G. wystąpił do Wójta Gminy J. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części działek nr [...] położonych w obrębie geodezyjnym O. gmina J. K. (na ekspozycję wypożyczanego sprzętu) oraz zmianie sposobu użytkowania położonego na tych działkach budynku gospodarczo – garażowego na budynek handlowo – usługowy (handel, usługi nieuciążliwe wypożyczalnia narzędzi, sprzętu budowlanego i ogrodniczego typu: kosiarki, obkaszarki, drabiny, pilarki do drewna, rębak do gałęzi itp.). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiesił postępowanie zainicjowane wnioskiem J. G. na okres dziewięciu miesięcy do dnia 20 sierpnia 2012 r. Organ wyjaśnił, że w dniu 19 marca 2008 r. Rada Gminy Juchnowiec Kościelny podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze (obszar planistyczny Hryniewicze wieś) – terenu obejmującego obszar inwestycji. Uchwalenie planu przewidziano na styczeń – luty 2013 r. Zdaniem organu w takiej sytuacji przepis art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej stanowi podstawę zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Stanowi to zabezpieczenie kompetencji gminy w zakresie kształtowania przestrzeni publicznej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. G. Zarzucił: - rażące naruszenie prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegające na wydaniu postanowienia bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2, 7 i 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Zdaniem strony w postępowaniu nie zapewniono przestrzegania równej dla wszystkich ochrony prawa własności. Nie ustalono warunków zabudowy mimo istnienia takiej możliwości i występowania wszystkich przesłanek dobrego sąsiedztwa. Naruszono również art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej zawieszając postępowanie mimo braku takiego obowiązku; - rażące naruszenie prawa procesowego, w tym takich przepisów ustanawiających zasady ogólne jak art. 7, 10, 75, 80, 81, 86, 107 § 3 k.p.a. poprzez: niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu i przeprowadzenie tylko niektórych środków dowodowych. Uzasadniając zażalenie wywiedziono, że organ nie zbadał istnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a przyznał pierwszeństwo – bez wyczerpującego uzasadnienia – procesowi planistycznemu. Nie wyjaśnił organ, zdaniem strony, w jaki sposób rozpatrzenie sprawy o wydanie warunków zabudowy zależy od treści przyszłego planu. Tymczasem, jak stwierdzono, bezpodstawne jest zawieszanie postępowania z uwagi na oczekiwanie na zmianę stanu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium oceniło, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do automatycznego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy zawsze, gdy równolegle toczy się procedura planistyczna. Zdaniem Kolegium przepis ten powinien być interpretowany jako zobowiązujący do przeprowadzenia wstępnej analizy zaawansowania stanu tej procedury pod kątem terminu jej zakończenia i ewentualnej kolizji planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego planu. Jak ustalono, w przedmiotowej sprawie procedura planistyczna była zaawansowana (projekt został wyłożony do publicznego względu, która to czynność jest jedną z ostatnich w procedurze planistycznej). Wskazywało to, że plan zostanie uchwalony przed końcem okresu, na który zawieszono postępowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zastosowanie art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej uzasadnia również sprzeczność interesów inwestorskich z planami gminy, która ma w sprawie miejsce, przy jednoczesnym braku możliwości wskazania takiego interesu jednostki, który przeważałby nad interesem publicznym. Również, zdaniem Kolegium, żalący się nie przedstawił dowodów, których miał nie przeprowadzić organ. Natomiast strona wiedziała o stopniu zaawansowania procedury planistycznej, bowiem w dniu 30 listopada 2012 r. zgłaszała Wójtowi uwagi do projektu planu. Skargę na postanowienie organu II instancji złożył do sądu administracyjnego J. G. podnosząc zarzuty: - rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 ust. 2, poprzez nieustalenie warunków zabudowy mimo spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy; - rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie art. 62 ust. 1 tak, jakby dawał organowi nieograniczoną swobodę zawieszenia postępowania; - rażącego naruszenia przepisów procesowych poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, pobieżne ustalenie stanu faktycznego, pozbawienie strony praw wskutek ograniczenia postępowania dowodowego tylko do niektórych środków dowodowych, co stanowi również naruszenie zasad ogólnych tj. art. 7, 10, 75, 77, 80, 81, 86 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Juchnowiec Kościelny (uchwała z dnia 28 kwietnia 2006 r. Nr XXX/313/06) tereny, na których położone są działki nr [...], przeznaczono pod wielofunkcyjny rozwój co, zdaniem skarżącego, oznacza możliwość ich wykorzystania jako tereny budownictwa mieszkaniowego powiązanego z usługami. Zarzucił, że organy zawieszając postępowanie nie zachowały zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności przyznając pierwszeństwo władztwu planistycznemu gminy przed interesem prywatnym. Wskazał, że jego działki – z uwagi na położenie pod linią energetyczną – nie będą mogły zostać wykorzystane pod zabudowę mieszkaniową, tak jak to przewiduje plan. W jego ocenie wolnościowy charakter prawa własności i opartego na nim prawa do zabudowy determinuje obowiązek organów gminy reglamentujących te prawa do wykazania podstaw i zasadności konkretnych działań reglamentacyjnych, czego w sprawie nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Stanowisko skarżącego zostało dodatkowo sprecyzowane w piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. (k. 49 – 52). Wskazano, że zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dotyczy nieustosunkowania się przez organ do dokumentu nazwanego analizą urbanistyczną, w którym – zdaniem skarżącego – znalazły się nieprawdziwe twierdzenia dotyczące sposobu aktualnego użytkowania budynku, co do którego ma zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zarzucono, że w analizie powołano się na wizję lokalną, o której strony nie zawiadomiono. Dodatkowo zarzucono błędne prowadzenie metryki sprawy i naruszenie art. 66 "a" § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W zaskarżonym postanowieniu sąd nie stwierdził naruszeń prawa zarzuconych w skardze, jak również innych, które miał obowiązek uwzględnić z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części działek nr [...] i znajdującego się na nich budynku (obręb O., gm. J. K.). Podstawą zawieszenia był przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej powoływanej jako ustawa planistyczna, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Trafnie podkreślił skarżący, że użycie w powyższej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej. Zobowiązuje organ do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia i tym samym wskazania powodów odstąpienia, na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. O prawidłowym zastosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej można zatem mówić tylko wówczas, gdy organ uzasadnił rozstrzygnięcie na tej podstawie. Problematyka stosowania wskazanej normy jest przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazuje się, że uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej nie przeradza się w dowolność, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1058/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Podkreśla się, że wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 902/10, CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił zasadność zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem skarżącego, jak również w sposób wystarczający swe rozstrzygnięcie uzasadnił. Bezspornie przebieg procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działek skarżącego (nr [...]) był – w dacie złożenia wniosku – na etapie wysoce zaawansowanym i prowadzącym bezpośrednio do uchwalenia planu, których to okoliczności skarżący miał pełną świadomość. Uchwała intencyjna została podjęta kilka lat wcześniej, bo w dniu 19 marca 2008 r. Skarżący wniosek o ustanowienie warunków zabudowy złożył w dniu 20 listopada 2012 r., gdy procedura uchwalania planu była na ukończeniu. Trafnie zauważył organ, że stopień zaawansowania procedury planistycznej wynikał z faktu realizacji końcowego etapu tej procedury tj. wnoszenia uwag do projektu planu, a świadomość skarżącego stopnia tego zaawansowania – z faktu wniesienia organowi planistycznemu w dniu 4 grudnia 2012 r. przez małżonków G. "Uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze – obszar planistyczny Hryniewicze Wieś". Jeszcze raz podkreślić należy, że czynność złożenia uwag stanowi jeden z ostatnich elementów procedury planistycznej. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej rada gminy może rozstrzygnąć uwagi jednocześnie z uchwaleniem planu. Z przedmiotowych "Uwag" jednoznacznie wynika również odmiennie zaprojektowany w planie – w stosunku do założeń wnioskodawcy – sposób przeznaczenia jego działek nr [...]. Wnioskodawca wskazał w "Uwagach", że "nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia jego nieruchomości" i zaproponował utrzymanie dla tego terenu oznaczenia ze Studium jako: MN, U (tereny wielofunkcyjnego rozwoju), który umożliwiałby mu realizację zamierzonej inwestycji (selektywna zbiórka odpadów metalowych). Tymczasem plan przewidywał dla tego terenu wyłącznie funkcję MN – zabudowę mieszkaniową. Powyższe okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. SKO zwróciło uwagę na stopień zaawansowania prac planistycznych oraz na rozbieżność między treścią projektu planu a oczekiwaniami inwestora (vide s. 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), trafnie wskazując że "Sama obawa o sprzeczność zamierzeń inwestorskich i treści projektowanego planu miejscowego prowadzi do wykorzystania przepisu art. 62 ust. 1". To rozumowanie jest konsekwencją uwzględnienia zasady pierwszeństwa planowego gospodarowania przestrzenią publiczną. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument planowania i zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy, stanowi substytut ustaleń planowych. Potwierdza to treść art. 65 ust. 2 ustawy planistycznej, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy ma obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla danego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, a jego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 902/10, CBOSA). W konsekwencji ocenić należy, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej i zawiesił postępowanie. Trafność oceny organu potwierdza fakt uchwalenia w dniu 25 stycznia 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Hryniewicze - obręb Hryniewicze Wieś (uchwała Rady Gminy Juchnowiec Kościelny, nr XXIII/270/2013). Uchwalenie planu (25 stycznia 2013 r.) nastąpiło zatem tego samego miesiąca, w którym wydano w I instancji postanowienie o zawieszeniu (z dnia 7 stycznia 2013 r.). Uchwała obowiązuje od dnia 17 marca 2013 r. po jej ogłoszeniu w Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 1109. Reasumując stwierdzić należy, że nie mógł odnieść skutku główny zarzut skargi dotyczący dowolności zastosowania art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej i tym samym rażącego naruszenia tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego nieskuteczny był również zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, że postanowienie o zawieszeniu zaskarżone w sprawie niniejszej miało charakter wpadkowy i dla jego wydania organ nie miał obowiązku – jak zdaje się oczekiwać skarżący - oceniać, czy istnieją warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy (w szczególności czy została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej). Jego obowiązkiem było ocenić stopień zaawansowania prac planistycznych i wzajemny stosunek założeń inwestorskich do treści projektu planu. W tym zakresie ustalenia organu nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności, a w szczególności zastosowania przepisów k.p.a., których naruszenie zarzucono w skardze. Należy wskazać, że założenia inwestora zostały sprecyzowane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako zamiar usługowego wykorzystania części działek i budynku. Aktualny sposób użytkowania działki (co do którego ustalenie z analizy urbanistycznej jako "skup złomu" kwestionuje się w skardze) nie miał rozstrzygającego znaczenia dla oceny zasadności zawieszenia postępowania. Podobnie pozbawione takiego znaczenia było stwierdzenie w tejże analizie, że jej ustalenia oparto na wizji lokalnej. Treść analizy dla potrzeb wydanego postanowienia stricte procesowego nie miała żadnego znaczenia i nie wpłynęła w żaden sposób na to postanowienie. Stąd i "procesowe" zarzuty skargi nie mogły zostać wzięte pod uwagę. Nieskuteczny jest również zarzut skargi dotyczący nadmiernej ingerencji, przez wydanie zaskarżonego postanowienia, w prawo własności skarżącego. Przypomnieć należy, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń ustawowych. Nadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują, wraz z innymi przepisami, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero gdy nie ma planu, substytucyjną wobec niego rolę pełni decyzja o warunkach zabudowy. Okoliczność zawieszenia postępowania o wydanie takiej decyzji, z uwagi na pozostawanie w toku procedury planistycznej, nie wywołuje skutku w postaci nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności inwestora. Zabezpiecza jedynie ustawowo zagwarantowaną kolejność norm regulujących sposób wykonywania prawa własności (plan miejscowy przed decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji rozbieżności ich ustaleń co do tego samego terenu). Inaczej rzecz ujmując, nie stanowi, w ocenie sądu, naruszenia zasady ochrony własności czy nieproporcjonalnej ingerencji we własność przyznanie pierwszeństwa procedurze planistycznej przed decyzją o warunkach zabudowy, zwłaszcza gdy – tak jak w sprawie niniejszej – uzasadnia to stopień zaawansowania prac planistycznych oraz rozbieżność między treścią planu a zamierzeniami inwestora. Stąd też, zdaniem sądu, nie mógł odnieść skutku zarzut nadmiernego i nieproporcjonalnego naruszenia kwestionowanym postanowieniem prawa własności i tym samym naruszenia art. 2, 7 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Oceniać zakres i stopień ingerencji w prawo własności można dopiero w przypadku konkretnych rozwiązań planistycznych zawartych w planie lub w decyzji o warunkach zabudowy. Te natomiast akty mogą być odrębnie przez stronę skarżone. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.