II SA/Bd 820/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. i R. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim z dnia 29 sierpnia 2003 r., nr IX/78/03 w przedmiocie określenia zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem wpisu uiszczonego od skargi. Uchwałą z dnia 29 sierpnia 2003 r., nr IX/78/03 Rada Miejska w Kamieniu Krajeńskim podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kamieniu Krajeńskim wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy przedmiotu zaskarżonej uchwały, daty wniesienia przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa (11 kwietnia 2013 r. – data wpływu do Urzędu), udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 6 czerwca 2013 r. – odebrane w dniu 7 czerwca 2013 r.), a także daty wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę 5 lipca 2013 r. Z powyższego wynika, że skarga na uchwałę wniesiona została w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej – p.p.s.a.), który to przepis ma zastosowanie do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwana dalej u.s.g.) Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" było wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa. Pod rządem ustawy z dnia 13 maja 1995 r. – o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) przyjmowano, że uwzględnienie treści przepisu art. 20 ust. 3 tej ustawy (o NSA) przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Będą to, więc działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych (zob. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00, ONSA 2/2001, poz. 52/). Stanowisko to wyrażone w odniesieniu do uchwały poprzedzającej zawarcie przez gminę umowy nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości jest również aktualne na gruncie p.p.s.a., chociaż w nieco odmienny sposób określony został zakres kognicji sądów administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Rozważenia wymaga jednak, czy uchwała rady gminy w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata poprzedzająca zawarcie umowy, należy do uchwał "z zakresu administracji publicznej’. Zdaniem Sądu orzekającego, uchwała taka /określająca zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania/ nie jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowi natomiast wyraz woli organu stanowiącego w sprawie dokonania czynności cywilonoprawnej. Innymi słowy jest uchwałą o charakterze cywiolnoprawnym. Przede wszystkim wskazać należy, że gmina będąc jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne za pośrednictwem organów, stanowiącego – rady gminy i wykonawczego – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), będących organami administracji publicznej w sytuacji wykonywania swoich zadań w ramach powierzonego imperium. Ta sama gmina będąc również podmiotem prawa cywilnego, przy pomocy tych samych organów, podejmuje działania w stosunku do mienia będącego jej własnością. W obu sytuacjach, w przypadku organu stanowiącego, formą działania rady gminy jest uchwała. Ta dwojaka pozycja organów oznacza, że nie każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. Jeśli chodzi o gospodarowanie przez gminę mieniem, to szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami uregulowane zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1) u.g.n., ustawa ta określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Niektóre z wymienionych wyżej form obrotu zostały szczegółowo w ustawie tej uregulowane (np. sprzedaż, oddawanie w użytkowanie wieczyste w Dziale II, rozdział 2, zatytułowany "Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste"). Te dodatkowe, wykraczające poza Kodeks cywilny regulacje, mimo że nie pozbawiają samych czynności charakteru cywilnoprawnego, przemawiają za przyznaniem uchwałom poprzedzającym ich dokonanie, charakteru podjętych w "sprawach z zakresu administracji publicznej". Sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu I tej ustawy (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieokreślony. Powołując się na status takiego najemcy, skarżący występował o zgodę na jego wykup przedmiotowego lokalu. Podkreślenia jednak wymaga, że sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, do której zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje, bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. W sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentanci gminy będącej właścicielem nieruchomości. W konsekwencji, brak zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, aby nabycie, zbycie i obciążenie nieruchomości miało nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu, czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności powyższe mają charakter cywilnoprawny i są dokonywane w ramach dwustronnej czynności prawnej (zawarcia umowy). A zatem z uwagi na brak elementu władztwa publicznego, nie mieszczą się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Potwierdzenie takiego stanowiska znajduje się w orzecznictwie sądów administracyjnych m. in. postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 144/13, z dnia 19 kwietnia 2012 r. I OSK 766/12, I OSA 785/12 – cbois.nsa.gov.pl), gdzie przesądzono o braku kognicji sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw związanych z sposobem rozporządzenia należącymi do jednostek samorządu terytorialnego nieruchomościami. Ponieważ przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona uchwała sprawy takiej nie dotyczy (ma charakter cywilnoprawny), dlatego skarga podlega odrzuceniu, w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.