VI SA/Wa 1511/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] listopada 2008 r. M. K., magister inżynier elektryk, wystąpiła do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej obejmującej projektowanie i wykonawstwo w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. organ odmówił nadania M. K. tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wskazanym zakresie, z uwagi na fakt, że nie posiada ona wymaganej praktyki zawodowej o charakterze znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. Ostatecznie organ decyzją z [...] września 2010 r. uchylił w całości własną decyzję [...] czerwca 2009 r. i nadał M. K. tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie instalacji elektrycznych, 2. instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych, oraz odmówił nadania tytułu rzeczoznawcy w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, 2. instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. Podejmując taką decyzję organ wskazał, że przedstawione przez skarżącą projekty są standardowe, nie wymagają rozwiązania skomplikowanych problemów projektowych i nie noszą znamion dorobku praktycznego. Część opracowanych projektów dotyczy instalacji teletechnicznych, do projektowania których wnioskodawczyni nie posiada wymaganych przepisami uprawnień budowlanych, dlatego też nie mogą być uznane za praktykę zawodową we wnioskowanym zakresie. Do przedstawionego projektu zamiennego galerii w [...] załączony został jedynie schemat ideowy sieci elektrycznej bez rozwiązania problemów takich jak: zabezpieczenia skrzyżowań z przeszkodami, prowadzenia okablowania w miejscach szczególnie narażonych na uszkodzenia, brak jest również szczegółowych rozwiązań projektowanej sieci. Organ uznał, że doświadczenie zawodowe, jak wynika z większości dokumentów, M. K. polega na podejmowaniu w ramach działalności gospodarczej działań, ograniczonych umową z innym podmiotem gospodarczym, obejmujących projektowanie, nadzór autorski i kierowanie robotami budowlanymi. Z umów tych nie wynika wprost, czy wnioskodawczyni pełniła rolę projektanta w rozumieniu art. 19 Prawa budowlanego, bądź kierownika budowy w rozumieniu art. 22 Prawa budowlanego, co świadczy o jej cząstkowym udziale w poszczególnych przedsięwzięciach. Zdaniem organu wobec braku przedstawienia projektów sieci elektrycznych i urządzeń elektroenergetycznych opracowanych w okresie co najmniej 10 lat wymagających szczególnego doświadczenia przy rozwiązaniu skomplikowanych problemów projektowych organ, negatywnie ocenił wniosek M. K. o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie projektowania i wykonawstwa sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2357/10 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. k. na decyzje z dnia [...] września 2010 r. Rozpoznając skargę WSA wskazał, że Komisja rozpoznając wniosek skarżącej miała za zadanie m.in. stwierdzić, czy jej dorobek praktyczny uprawnia do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wnioskowanym zakresie. Sąd podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziła wszechstronna analiza przedstawionej przez skarżącą dokumentacji obrazującej jej dorobek praktyczny, w tym m. in. projektu zamiennego galerii w [...]. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazała, że M. K. jest autorem oraz współautorem wielu projektów instalacji elektrycznych, nienoszących znamion wybitnych opracowań – są to projekty standardowe, niewymagające rozwiązania skomplikowanych problemów projektowych, charakteryzujące się typowymi rozwiązaniami technicznymi i nienoszące znamion znaczącego dorobku praktycznego. Ponadto część opracowanych projektów dotyczy instalacji teletechnicznych, do projektowania których skarżąca nie posiadała wymaganych przepisami uprawnień budowlanych, a których nie można uznać za praktykę zawodową we wnioskowanym zakresie. Sąd stwierdził, że organ zbadał również doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni zdobyte w ramach prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. W ocenie Sądu I instancji, w zakresie praktyki dotyczącej sieci elektroenergetycznej poza niewielkimi odcinkami kabli energetycznych wewnętrznych M. K. nie przedstawiła opracowań projektowych lub pełnienia nadzoru nad wykonawstwem sieci elektrycznych i elektroenergetycznych. WSA wskazał, że skoro skarżąca nie przedstawiła projektów sieci elektrycznych i urządzeń elektroenergetycznych opracowanych w okresie co najmniej 10 lat, wymagających szczególnego doświadczenia przy rozwiązaniu skomplikowanych problemów projektowych, nie było podstaw do nadania jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie projektowania i wykonawstwa sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. W ocenie WSA, powyższe okoliczności Krajowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo oceniła. W konsekwencji zasadnie przyjęła, iż skarżąca spełniła wymogi do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie instalacji elektrycznych, instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych, lecz nie spełniła warunków do nadania tytułu rzeczoznawcy w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jej zdaniem organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie wskazał kryteriów swego rozstrzygnięcia, czym przekroczył granice uznania administracyjnego, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Posługiwał się przy tym sformułowaniami nieostrymi, nie podając kryteriów, jakimi się kierował przy takiej ocenie dorobku skarżącej. Brak kryteriów uznania projektów za "niestandardowe" czy "skomplikowane", w ocenie skarżącej, czyni decyzję wadliwą oraz naruszającą podstawowe zasady prawa administracyjnego. Stwierdziła, że przedstawiła zaświadczenia dotyczące 240 pozycji potwierdzających pełnienie samodzielnych funkcji w budownictwie, które potwierdzają znaczący dorobek skarżącej, szerokie spektrum prac projektowych i udział w realizacji obiektów dużych kubaturowo, co wymaga szczególnego doświadczenia. Podniosła, że organ stwierdził jedynie ogólnikowo, że przedstawione dokumenty dotyczą standardowych projektów i nieskomplikowanych konstrukcji. W uzasadnieniu decyzji nie podano motywów takiej oceny dokumentów, w szczególności nie wyjaśniono, dlaczego uznano, że dotyczą one typowych projektów i standardowych konstrukcji. Organ nie wyjaśnił również, jaki dorobek praktyczny mógłby być uznaniu za znaczący, wybitny i skomplikowany. Skarżąca uznała, że przedstawiła dokumenty przedstawiające jej doświadczenie w projektowaniu sieci. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2357/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. K. koszty postępowania kasacyjnego. Zdaniem NSA Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odmawiając nadania M. K. tytułu rzeczoznawcy budowlanego w pełnym, wnioskowanym przez nią zakresie, stwierdziła, że nie posiada ona wymaganej praktyki zawodowej, która ma charakter znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, przedstawione przez skarżącą projekty instalacji elektrycznej nie noszą znamion "wybitnych opracowań", są "standardowe", nie wymagają rozwiązania "skomplikowanych" problemów projektowych i nie noszą znamion znaczącego dorobku praktycznego. W uzasadnieniu decyzji nie podano motywów takiej oceny przedstawionych przez skarżącą dokumentów, w szczególności nie wyjaśniono, dlaczego uznano, że dotyczą one typowych projektów i standardowych konstrukcji. Nie wyjaśniono również, jaki dorobek praktyczny mógłby być uznany za znaczący, wybitny, czy też skomplikowany. Jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł wskazanych uchybień i uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2010 r., która całości uchyliła własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej obejmującej projektowanie i wykonawstwo w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektrotechnicznych i nadała M. K. tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie instalacji elektrycznych 2. instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych oraz odmówiła nadania tytułu rzeczoznawcy w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych 2. instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. Zdaniem tutejszego Sądu odwołującego się do orzeczenia NSA (II GSK 2032/11) w niniejszej sprawie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa miała za zadanie między innymi stwierdzić, czy jej dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem jest znaczący. Jak trafnie zauważył NSA w powołanym wyżej wyroku, pojęcie "znaczący" należy niewątpliwie do pojęć niedookreślonych wartościujących. W związku z tym obowiązkiem organu samorządu zawodowego było wyjaśnienie jego treści, podanie jak należy je rozumieć. W rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że dorobek praktyczny skarżącej nie jest znaczący. Należy dodać, że tej konstatacji organu nie poprzedziła wszechstronna analiza przedstawionej przez skarżącą dokumentacji obrazującej jej dorobek praktyczny. Przeciwnie, oceniając doświadczenie zawodowe M. K., organ wyraźnie stwierdził, że jego (negatywne dla skarżącej) wnioski wynikają z "większości dokumentów" (vide pkt 5 na str. 3), co może wskazywać, że albo w ogóle nie badał wszystkich przedłożonych przez nią dokumentów, albo badając wszystkie, pominął te, które mogłyby ew. świadczyć "na korzyść" skarżącej, nie wyjaśniając powodów ich pominięcia. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa posłużyła się przy tym pojęciami nienormatywnymi, takimi jak np. "projekty standardowe", "typowe" rozwiązania techniczne, "nieskomplikowane" problemy projektowe, "niewielkie" odcinki kabli, czy też opracowania nienoszące "znamion wybitnych", nie wyjaśniając ich znaczenia i nie wskazując żadnych kryteriów przyjętych do wyrażenia tych ocen. Organ samorządu zawodowego odmówił nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy również z powodu niespełnienia przesłanki co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Stanowisko organu w tym zakresie również nie zostało w sposób właściwy uzasadnione. W motywach decyzji nie ma w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie wiadomo z jakich przyczyn wykazana przez skarżącą praktyka nie została uznana za spełniającą warunek określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy Prawo budowlane. Takie działanie organu w świetle przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie może zostać zaakceptowane. W myśl zasady prawdy obiektywnej, w toku postępowania organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazane mankamenty zaskarżonej decyzji dotyczące niezbędnych ustaleń i wyjaśnień co do posiadania przez skarżącą praktyki zawodowej i znaczącego dorobku praktycznego budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie stosowania przez organ art. 7 k.p.a. Podobne wątpliwości dotyczą respektowania przez organ samorządu zawodowego zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasady przekonywania. Podnieść należy, że w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób by pogłębić zaufanie obywateli. Nie wydaje się, aby organ, który nie przeprowadza postępowania administracyjnego zgodnie z jego regułami i w konsekwencji nieprawidłowo stosuje przepisy prawa materialnego, działał zgodnie z omawianą zasadą ogólną. Zgodnie z zasadą przekonywania organ powinien wyjaśnić stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę (art. 11 k.p.a.). Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przedstawiła motywy rozstrzygnięcia w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie uwzględniający istotnych okoliczności sprawy. Z tej przyczyny strona nie poznała wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. W związku z tym należy uznać, że decyzja podjęta w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy co najmniej nie wyjaśnia stanowiska organu czym narusza, w toku postępowania administracyjnego, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Należy dostrzec niekonsekwencje organu, który (orzekając w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) na wstępie stwierdził, że M. K. "...korzysta w pełni z praw publicznych, posiada wymagane wyższe wykształcenie i uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz wymaganą praktykę zawodową, a więc spełnia wymagania w tym zakresie określone w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, i d ustawy... Prawo budowlane...", po czym odmówił jej nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w pełnym – wnioskowanym przez nią – zakresie, uznając, że nie posiada ona wymaganej praktyki zawodowej, która ma charakter znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa, jak również że (w świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy) zakres jej uprawnień budowlanych jest "ograniczony". Należy zauważyć, że art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy jest to jedyny konkretny przepis, na który powołał się organ, uzasadniając swoją decyzję. Generalnie bowiem, jako materialną podstawę zaskarżonej decyzji wskazano jedynie (ogólnie) "art. 15 ust. 1 i 2" ustawy Prawo budowlane, przy czym można się jedynie domyślać, że powodem odmownej decyzji było niespełnienie (zdaniem organu) przez M. K. nie tylko przesłanki określonej w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b, ale również (a nawet przede wszystkim) przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c (odnoszącej się do 10 letniej "praktyki" w zakresie objętym rzeczoznawstwem) oraz lit. d (dotyczącej "znaczącego dorobku"). Nieuwzględnienie owych kwestii i wewnętrzna sprzeczności uzasadnienia skarżonej decyzji, wskazuje, że proces kontroli zaskarżonej decyzji nie został przeprowadzony prawidłowo. Sąd tutejszy nie może prowadzić postępowania dowodowego we wspomnianym wyżej zakresie a także w zakresie opisanym w wyroku NSA (II GSK 2032/11). Z podanego względu organ rozpoznają sprawę, powinien – przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag oraz uwag zawartych w wyroku NSA z 1 lutego 2013 r. przeanalizować sprawę skarżącej w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury, a następnie, o ile będą istniały ku temu podstawy, w płaszczyźnie zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco nie zbadały wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę – nie oparły się na materiale zebranym w toku kontroli, i nie dokonały jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.