II SA/Wa 878/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 276), dalej powoływanej jako: K.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie przyznania G. Z. rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Raportem z dnia [...] listopada 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., G. Z. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za nadpracowane 66 dni wolne od pracy (soboty, niedziele i święta) w okresie od grudnia 2009 r. do maja 2012 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant [...] Policji, powołując się na art. 33 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 107 K.p.a., odmówił przyznania G. Z. rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby. W uzasadnieniu wskazał, że wymieniony nie nabył uprawnień do przedmiotowej rekompensaty, bowiem w okresie od grudnia 2009 r. do maja 2012 r. zajmował stanowisko I Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W. [...], na którym przysługiwał mu dodatek funkcyjny, a tym samym, stosownie do art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o Policji, nie był uprawniony do otrzymywania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający ustawową normę. W dniu [...] lutego 2013 r. G. Z. wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie od przedmiotowej decyzji. Wskazał, że prawo do czasu wolnego posiada każdy policjant, a więc także ten uprawiony do dodatku funkcyjnego. Zaznaczył, że świadczenie służby w wymiarze przekraczającym przeciętnie 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym stanowi naruszenie prawa unijnego (Dyrektywy 2003/88/WE) i w konsekwencji, nawet jeżeli jest zgodne z prawem krajowym, rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą państwa członkowskiego. Reasumując, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z jego żądaniem, bądź o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Komendant Główny Policji wskazał, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. W myśl ust. 2 cytowanego artykułu zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 3 w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 33 ust. 4 powołanej ustawy, przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Stosownie do art. 104 ust. 2 ustawy o Policji dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z cytowanych regulacji wynika, że w przypadku policjantów pełniących służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym ustawodawca przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby w wymiarze przekraczającym ustawową normę. Przedmiotową rekompensatę stanowi przyznawany obligatoryjnie stały dodatek do uposażenia (dodatek funkcyjny). Istotne jest również, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. Z powołanej regulacji wynika, że prawo do wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje wyłącznie policjantowi, który na podstawie art. 33 ust. 3 cytowanej ustawy był uprawniony do otrzymania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający określoną normę. Uprawnienia do otrzymania czasu wolnego zgodnie z powołanym przepisem nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. W konsekwencji, taki policjant w przypadku zwolnienia ze służby nie może otrzymać ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Organ odwoławczy zauważył, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że G. Z. w okresie, za który żąda przyznania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego czasu wolnego od służby, tj. od grudnia 2009 r. do maja 2012 r., zajmował stanowisko I Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W. [...], a tym samym, zgodnie z załącznikiem nr 4 do cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., był uprawniony do dodatku funkcyjnego I kategorii. Pomimo zatem pełnienia w powołanym okresie służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, w świetle art. 33 ust. 4 tej ustawy nie był uprawniony do otrzymywania, w zamian za czas służby przekraczający normę, czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Skoro skarżący nie mógł otrzymywać czasu wolnego na podstawie art. 33 ust. 3 cytowanej ustawy, to w konsekwencji po zwolnieniu ze służby (z dniem [...] listopada 2012 r.) nie może zostać mu przyznane prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Stanowiłoby to bowiem rażące naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, Komendant [...] Policji dokonał trafnej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, tym samym decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. G. Z. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji jako wydanych w oparciu o wadliwe i niesłuszne przepisy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu, każdy policjant, nawet posiadający prawo do dodatku funkcyjnego, ma prawo do czasu wolnego. Wykonywanie służby w czasie przekraczającym przeciętne 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym jest uchybieniem zobowiązaniom wynikającym z przepisów unijnych - Dyrektywy 2003/88/WE. Z treści ww. dyrektywy można wnioskować, że regulacje dotyczące czasu pracy mają również zastosowanie do takich służb jak policja czy wojsko. Sytuacja, w której na skutek stosowania przepisów krajowych ma miejsce wykonywanie służby w wymiarze przekraczającym przeciętne 48 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym, stanowi naruszenie przepisów powołanej dyrektywy. Z tego tytułu rodzi się odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego. W przypadku skarżącego doszło do naruszenia dyspozycji powołanych wyżej norm, przez co zaistniała szkoda w postaci przepracowania - w okresie od grudnia 2009 r. do maja 2012 r. - czasu w wymiarze wykraczającym poza wskazane prawnie granice bez uzyskania stosownego wynagrodzenia. Regulacje czasu służby w ustawie o Policji nie realizują postanowień art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który określa, że maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Normy dotyczące czasu służby funkcjonariuszy Policji są sprzeczne zarówno z Konstytucją RP, jak i z powołaną wyżej dyrektywą. Zdaniem skarżącego, trudno zgodzić się z argumentacją organu II instancji, iż dodatek funkcyjny jest szczególną formą rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby w wymiarze przekraczającym ustawową normę. Dodatek funkcyjny, jak i dodatek służbowy są dodatkami o charakterze stałym a ich wysokość uzależniona jest od charakteru wykonywanych zadań i obowiązków oraz zajmowanego stanowiska. W świetle § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dodatek funkcyjny można - w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych - podwyższać na stałe lub na czas określony albo obniżać według określonych stawek. Użyte w przepisie sformułowania jednoznacznie wskazują na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Dodatkowo skarżący podniósł, iż Trybunał Sprawiedliwości w wyroku o sygn. akt C-429/09 stwierdził, iż prawo krajowe państw członkowskich powinno z zachowaniem zasad określić, czy wyrównanie szkody wyrządzonej jednostce przez naruszenie art. 6 Dyrektywy 2003/88/WE ma nastąpić w formie przyznania dodatkowego czasu wolnego od pracy, czy w formie odszkodowania pieniężnego oraz zdefiniować reguły dotyczące sposobu obliczania tego wyrównania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego zachowuje prawo do rekompensaty za czas przepracowany ponad obowiązującą go normę czasu służby w okresie rozliczeniowym. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż do policjantów nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), w szczególności w zakresie czasu pracy, albowiem nie łączy ich z Policją pracowniczy stosunek pracy. Służba w Policji ma szczególny charakter, a wynika to z treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Służba ta ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Oznacza ona również dyspozycyjność policjanta i w związku z tym odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji. Problematykę czasu służby w Policji reguluje art. 33 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 tej ustawy, czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, zaś zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi, iż w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Natomiast ust. 4 ww. artykułu wprost stwierdza, iż przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego. Analiza powyższych rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, iż ustawodawca dla tzw. policjantów funkcyjnych przewidział szczególną formę rekompensaty za niedogodności związane z pełnieniem służby na stanowisku kierowniczym poprzez przyznanie stosownego stałego dodatku. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny - art. 104 ust. 2 ustawy o Policji. Dodatek do uposażenia przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Do tej grupy policjantów nie stosuje się rekompensaty pieniężnej i czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 powołanej ustawy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. Z powołanej regulacji wynika, że prawo do wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje wyłącznie policjantowi, który na podstawie art. 33 ust. 3 ww. ustawy był uprawniony do otrzymania czasu wolnego w zamian za czas służby przekraczający określoną normę. Uprawnienia do otrzymania czasu wolnego zgodnie z powołanym przepisem nie przysługują policjantowi za okres pełnienia służby lub obowiązków na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. W konsekwencji, policjant uprawniony do dodatku funkcyjnego i zwalniany ze służby nie nabywa prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1728/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący w okresie, za który ubiega się o przyznanie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czas wolny, tj. od grudnia 2009 r. do maja 2012 r., był uprawniony do dodatku funkcyjnego (rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Skarżący zajmował wówczas stanowisko I Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W. [...], a tym samym, zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), był uprawniony do dodatku funkcyjnego I kategorii. Z tego względu, w świetle art. 33 ust. 4 ustawy o Policji skarżący nie był uprawniony do otrzymywania, w zamian za czas służby przekraczający normę, czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. W konsekwencji, nie nabył prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko organów orzekających, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i przyznania mu prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi, iż pełnienie służby w Policji w wymiarze przekraczającym przeciętny wymiar czasu pracy, o którym mowa w art. 6 lit. b Dyrektywy nr 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. U. UE. L. 2003, Nr 299, poz. 9) stanowi uchybienie zobowiązaniom wynikającym z przepisów unijnych. Zaznaczyć należy, że regulacje ww. dyrektywy dotyczące maksymalnego tygodniowego wymiaru czasu pracy zostały implementowane do krajowego porządku prawnego - przepis art. 131 § 1 Kodeksu Pracy jest powtórzeniem art. 6 lit. b dyrektywy stanowiącego, że przeciętny wymiar czasu pracy w okresie siedmiodniowym, łącznie z pracą w godzinach nadliczbowych, nie przekracza 48 godzin. Jak już zaznaczono powyżej, do policjantów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy, w szczególności w zakresie czasu pracy, albowiem nie łączy ich z Policją pracowniczy stosunek pracy. Sytuacja prawna funkcjonariusza Policji, ukształtowana w ramach stosunku administracyjnego, oznacza odrębność rozwiązań przyjętych w zakresie stosowania czasu służby w Policji. Z tego też względu powołany w skardze wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt C-429/09, odnoszący się do pracownika zatrudnionego w sektorze publicznym, nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego odnośnie niezgodności art. 33 ustawy o Policji z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Zaznaczyć należy, że Konstytucja RP zawiera ogólne normy prawne obowiązujące w państwie. Ich uszczegółowienie znajduje się w innych ustawach, a także w aktach niższego rzędu. Ustawa o Policji nie jest jedyną w systemie prawa polskiego ustawą posługującą się pojęciem "wymiar obowiązków" jako miernikiem czasu pracy. Ustanowiona w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji jedynie powinność zachowania 40-godzinnego tygodnia służby w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym znalazła wyraz w konsekwencjach wynikających z treści ust. 3. Z istoty służby w Policji, wynikającej z nałożonych ustawowych zadań oraz treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471 ze zm.) wynika konieczność pełnienia jej w dni ustawowo wolne od pracy. Przepisu art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie można traktować jako bezwzględnego zakazu pełnienia służby w dni wolne od pracy. Uciążliwość pracy funkcjonariuszy Policji w dni ustawowo wolne od pracy została zrównoważona przez kilka instrumentów prawnych. Pierwszym z nich jest zasada "odbioru", drugim zasada odszkodowawczości (rekompensata pieniężna), trzecim zaś, o którym mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o Policji - dodatek funkcyjny. Dodatek funkcyjny niewątpliwie zawiera już w sobie element rekompensaty za ewentualną konieczność służby w dni ustawowo wolne od pracy. Zgodzić należy się natomiast ze skarżącym, iż uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte na skutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu (a następnie w skardze do Sądu), co stanowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Uchybienie to jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., stanowi podstawę do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia braku innych wadliwości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, które obligowałyby do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.