II SA/Op 373/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Przedmiot zaskarżenia w sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 8 listopada 2012r. o odmowie przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściem, J. K.. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. M. S. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Głuchołazach, Wydziału Spraw Społecznych, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad teściem, J. K.. Decyzją z dnia 8 listopada 2012 r., nr [...], Burmistrz Głuchołaz odmówił M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a to teściem J. K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zacytował przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, odwołał się do obowiązku alimentacyjnego określonego w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazując na powyższe stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie jest osobą spokrewnioną z J. K. i nie ciąży na nim względem niego obowiązek alimentacyjny. W odwołaniu M. S. podniósł, iż nie zgadza się z dokonaną przez organ I instancji interpretacją art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ w jego ocenie uznanie, że osobami legitymowanymi do otrzymania świadczeń rodzinnych są wyłącznie krewni, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny jest błędne. Na potwierdzenie swojego stanowiska zacytował fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 202/12. Ponadto podniósł, że nikt poza nim nie jest w stanie sprawować opieki nad J. K., ponieważ ten jest osobą rozwiedzioną, a jego córka jest osobą niepełnosprawną, co uniemożliwia jej sprawowanie nad ojcem opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, mająca zastosowanie w sprawie ustawa o świadczeniach rodzinnych uległa istotnym zmianom wprowadzonym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). Poinformowało, że mając jednak na względzie treść przepisu art. 13 ustawy zmieniającej oraz to, iż M. S. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 5 listopada 2012 r., przesądza że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r. Po przytoczeniu treści art. 17 ustawy sprzed ww. nowelizacji wywodziło, że przepis ten nie przewidywał możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zięciowi, jako osobie powinowatej względem ojca jego żony. Argumentowało, że M. S. jest mężem J. S., córki J. K. i tym samym nie należy do grona osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliło, że przedstawiony sposób rozumienia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i stąd też nie można uwzględnić argumentów podniesionych w odwołaniu, a związanych ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zawartym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r, sygn. akt II SA/Go 202/12. Kolegium akcentowało, że ustawodawca nie pozostawił organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego i choć postawa wnioskodawcy, który opiekuje się swoim teściem zasługuje na aprobatę, to jednak z uwagi na brak spełnienia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest obowiązek alimentacyjny wobec osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - teścia, wykluczone jest prawo do przyznania wnioskowanego świadczenia. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje bowiem nie każdej osobie sprawującej opiekę, lecz tylko takiej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, a wnioskodawca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby teścia, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreśliło, iż ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się do legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidział także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje. Wręcz przeciwnie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, a zięć, do tej kategorii nie należy. W skardze M. S., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18, 20, 32 ust. 1 i 71 Konstytucji, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu, cytując treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 202/12 wskazał, iż sąd ten przeprowadził dokładną i pełną wykładnię przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej, w tym zasad konstytucyjnych i w przeciwieństwie do organów orzekających w sprawne nie ograniczył się jedynie do wykładni językowej. Przedstawione w ww. wyroku stanowisko jest w ocenie skarżącego aktualne i adekwatne również w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem rozpoznania. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż odpowiadają one wymogom prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 8 listopada 2012 r. o odmowie przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad teściem, J. K.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Wskazać także należy, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), począwszy od 1 stycznia 2013 r. wprowadzone zostały zmiany do przepisów w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Stosowanie jednak do treści art. 13 ustawy zmieniającej w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej zmiany), ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 5 listopada 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie ww. zmiany do ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie zastosowanie mają zatem przepisy obowiązujące do dnia 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustęp 1a ww. przepisu przewidywał, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że ustawodawca powiązał możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego względem osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności i osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym. Przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) określa, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dalsze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 129 i następne) wymieniają również małżonka jako osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny oraz ustalają kolejność zobowiązanych do alimentacji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedno pochodzi od drugiej, a w linii bocznej osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Z faktu zawarcia małżeństwa wynika jedynie powinowactwo między małżonkiem, a krewnymi drugiego małżonka (art. 618 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Powstały stosunek powinowactwa oznacza wprawdzie przynależność do rodziny poprzez współmałżonka, ale brak jest powiązań z daną osobą więzami krwi. Osoby spowinowacone nie są więc objęte obowiązkiem alimentacyjnym. Zatem synową i zięcia łączy z rodzicami małżonka jedynie stosunek powinowactwa, a tym samym brak jest podstaw prawnych do przyjmowania, że obciążą ich obowiązek alimentacyjny względem teścia, czy teściowej. W niniejszej sprawie, poza sporem jest to, że skarżący jest zięciem J. K., a zatem nie należy do kręgu osób, na których na zasadzie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie jest on bowiem jego krewnym w linii prostej. Trafnie więc zauważył organ odwoławczy, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza zięcia, jako powinowatego względem ojca jego żony z grona osób, którym przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zasadnie przyjęły, że skarżący nie jest krewnym J. K. w linii prostej, a tym samym nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wbrew stanowisku skarżącego brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to poprzez zawężenie kręgu osób, które mogłyby skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym ograniczenie tego kręgu tylko do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Uznając wykładnię językową za niewystarczającą strona skarżąca eksponuje konieczność sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej, przytaczając na wsparcie swych wywodów orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 202/12, LEX nr 1145773. Odnosząc się do tego zarzutu skargi stwierdzić należy, że możliwość sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej istnieje wówczas, gdy wykładnia językowa budzi wątpliwości. Możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest usprawiedliwiona wówczas, gdy analizowany przepis (norma prawna wypływająca z jego treści) budzi wątpliwości interpretacyjne, które winny być usunięte na płaszczyźnie innych metod wykładni, głównie funkcjonalnej i systemowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/11 – nie publ. stwierdził, że w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny, w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji, ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych i stąd też dokonywanie wykładni rozszerzającej tego przepisu nie byłoby uprawnione. Z tego względu Sąd nie podziela wywodów zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, a przywołanych w skardze. Podmiot, którego wiąże stosunek powinowactwa z osobą wymagającą opieki, o której stanowi art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko zresztą prezentowane jest w judykaturze (por. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2012 r., I OSK 962/12, I OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1710/10- htpp://www.nsa.gov.pl). Powyższe nie stoi w opozycji z tym, że wykładni przepisów prawa należy dokonywać zawsze w zgodzie z Konstytucją, a przepisy winny być stosowane w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych, lecz w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Wartości konstytucyjne oraz reguły wykładni zgodnej z zasadami konstytucyjnymi wskazują oraz precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Niespornym pozostaje w tej sprawie, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych były przedmiotem dwukrotnej oceny Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 oraz z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 i że w następstwie ich wydania ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/10 (por. powołana strona internetowa) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że: " zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 rozważania Trybunału Konstytucyjnego w kwestii jednakowego traktowania osób charakteryzujących się tymi samymi cechami wspólnymi i wyprowadzone na tle tych spraw rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 nie mogą mieć zastosowania do przypadku, którego dotyczy zaskarżony wyrok. Brak istotnej cechy relewantnej (obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym) nie uzasadnia traktowania skarżącej na równi z osobami, które sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną z kręgu osób bliskich, wobec których obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z tego też powodu nie ma podstaw do uznania, że zastosowanie art. 17 ust. 1 (...) ma cechy dyskryminacji skarżącej". Pogląd ten na gruncie rozpoznawanej sprawy należało w pełni podzielić, tym bardziej, że ustawodawca dokonał nowelizacji art. 17 ust. 1 w kierunku wskazywanym przez Trybunał Konstytucyjny (poszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby zobowiązane do alimentacji), ani nie wykazał, że osoby spokrewnione zobowiązane do alimentacji znajdują się w sytuacji podobnej (relewantnej) do osób spokrewnionych, ale nie zobowiązanych do alimentacji. Wobec powyższego, Sąd w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie dostrzegł naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wspomnieć należy również, że z urzędu Sądowi jest wiadome, iż w sprawie o sygn. akt I OSK 1774/12 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny [konkretnie wobec wuja], legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.)?". Okoliczność ta nie stanowiła jednakże, w przekonaniu tutejszego Sądu, podstawy do fakultatywnego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie podziela Sąd stanowisko zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II FPS 4/08 (ONSAiWSA 2009/4/62), w której NSA stwierdził, że artykuł 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.