I OSK 329/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 943/11 w sprawie ze skargi P. T.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. II SA/Łd 943/11, po rozpoznaniu skargi P. T. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ksawerów z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że P. T.-M. w dniu 25 maja 2011r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściową M. M. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Pabianicach z dnia [...] marca 2011r., nr [...], z którego wynika, że M. M. od dnia 1 marca 2011 r. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. P. T. – M. była zarejestrowana jako bezrobotna od dnia 23 lutego 2011r. do 26 maja 2011 r. z tym, że Starosta Pabianicki decyzją z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 27 maja 2011 r. Ponadto P. T.-M. w oświadczeniu z dnia 25 maja 2011 r. poinformowała, że nigdzie nie pracuje, nie posiada gospodarstwa rolnego, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada żadnych uprawnień emerytalno-rentowych oraz że opiekuje się teściową od 2007 r. M. M. ma jednego syna, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie "wykończenia wnętrz - firma remontowa", praca zajmuje mu od 10 do 12 godzin dziennie w związku z tym nie jest w stanie zająć się niepełnosprawną matką. Wójt Gminy Ksawerów decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 pkt. 15 i pkt. 21, art. 17 ust. 1, ust. 1a, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139 poz. 992 ze zm.) odmówił P. T. – M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. M.. Organ wskazał, że P. T.- M. nie jest osobą spokrewnioną z M. M., lecz pozostaje z nią w stosunku powinowactwa, zaś powinowatych zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym nie obciąża obowiązek alimentacyjny, zatem nie są uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr SKO [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. P. T.-M. jest synową osoby niepełnosprawnej M. M., a zatem nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest jej krewną w linii prostej, lecz pozostaje z nią w stosunku powinowactwa. To nie wyczerpuje, zdaniem organu odwoławczego, przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. T. – M., podnosząc że jest jedyną osobą z najbliższej rodziny mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawną teściową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę uwzględnił, wskazując że alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Sąd podzielił prezentowaną w niektórych wyrokach sądów administracyjnych wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym (wyroki WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 593/10, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r., II SA/Łd 582/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011r.,sygn. akt II SA/Bk 776/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do tezy, że ustawa ta nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. W ocenie Sądu Państwo w swych działaniach winno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami. Stanowisko takie winno skutkować tym, że nie tracą gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny, mogącymi taką opiekę świadczyć bez nadmiernego uszczerbku dla sytuacji finansowej najbliższej rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka wykładnia uwzględnia więź rodzinną, łączącą nie tylko krewnych, ale i powinowatych w rodzinie i pozwala wspierać osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Odmienna wykładnia byłaby, w ocenie Sądu I instancji, niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny i z konstytucyjną zasadą równości (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Według Sądu organ nie przesądził kwestii dochodów rodziny skarżącej, nie wyjaśnił również, czy skarżąca pozostaje obecnie bez zatrudnienia w związku z opieką nad teściową. Brak tych ustaleń faktycznych również, zdaniem Sądu, przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 10 ust. 1 w związku z art. 18, art. 69, art. 71 ust. 1, art.87 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości nie może swym orzecznictwem dokonywać zmian powszechnie obowiązujących norm prawa, a prokonstytucyjna wykładnia danej normy prawa nie może naruszać Konstytucji i zakresu regulacji konstytucyjnej, która w przypadku osób niepełnosprawnych w zakresie przesłanek udzielania pomocy odsyła do regulacji ustawowej, - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a nadto wykroczono poza właściwość sądu administracyjnego, - art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm. ) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem na powinowatym nie spoczywa obowiązek alimentacyjny, gdyż tak stanowi ustawa, a zatem nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż norma ta w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zastosowania, 2 naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art.7, art. 77§1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność ustalania wysokości dochodów rodziny, jak i ustalania, czy dana osoba pracowała, czy też była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, gdyż na to wskazuje materiał dowodowy, a dochód nie stanowi przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczenia; brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, - art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, która nie przystaje do orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, - art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania, Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał " prokonstytucyjnej" wykładni art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem normy zawartej w art.10 ust.1 w zw. z art.87 ust.1 , art.175 ust.1 i art.184 Konstytucji R.P., bowiem sąd administracyjny nie może bez naruszenia wskazanych norm dokonywać swą wykładnią zmian w normach powszechnie obowiązujących. W skardze kasacyjnej podniesiono, że ustawodawca jasno określił krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując jednoznacznie na normy zawarte w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Odwołanie się w art. 17 ust. 1 do norm zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym jest świadomym i celowym zamiarem ustawodawcy. Gdyby ustawodawca miał zamiar zastosować w przypadku art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych definicję legalną rodziny zawartą w art. 3 pkt 16 tej ustawy oraz kryterium faktyczne, a więc sprawowanie opieki przez któregokolwiek z członków rodziny, a nawet osobę niespokrewnioną, czy też nie będącą powinowatym, a więc osobę obcą, to by w tej normie wskazał. Nie ma w art. 17 ust. 1 i ust. 1a unormowania, że każdej osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby sprawować opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami albo osobą legitymującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie ma być przyznane. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, iż " prokonstytucyjna" wykładnia norm nie może stanowić klauzuli generalnej do nieograniczonego przyznawania świadczeń i w konsekwencji dowolności w przyznawaniu świadczeń. W skardze kasacyjnej podniesiono, że doszło do naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., gdyż Sąd l instancji stwierdził kategorycznie, że organy administracji nie przesądziły kwestii dochodów rodziny skarżącej, jak również nie wyjaśniły, czy skarżąca pozostaje obecnie bez zatrudnienia w związku z opieką nad teściową, podczas gdy dochód rodziny nie stanowi obecnie przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia. W przypadku zaś strony skarżącej, co nie jest kwestionowane, nie jest ona osobą zatrudnioną, nie prowadzi działalności gospodarczej i była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zatem prowadzenie dalszego postępowania jest, w ocenie Kolegium, w zakresie ustalenia statusu strony skarżącej, bezprzedmiotowe. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie zachodzi konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do uzupełnienia materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę, zgodnie z wymogami art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tekst jedn. 2012 r. poz. 270), w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Trafne są podnoszone w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Uchybienie przepisom postępowania było w niniejszej sprawie efektem dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art.17 ust.1 i ust.1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten w ustępie pierwszym wymienia podmioty uprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: 1) matkę lub ojca, 2) inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekuna faktycznego dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji lub edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art.128 – 133 wymienia osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Są to krewni w linii prostej, rodzeństwo, małżonek, rodzice względem dziecka. Zgodnie zaś z art.617 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka ( art.618 k.r.o.). Synową łączy z matką jej męża stosunek powinowactwa, który nie wiąże się jednak z obowiązkiem alimentacyjnym. Powołany powyżej art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane unormowania kodeksu rodzinnego i opiekuńczego eliminują powinowatych ( w tym synową lub zięcia) z grona osób, którym przysługuje świadczenie alimentacyjne. Również art.17 ust.1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy dla przyznania świadczenia osobie powinowatej, gdyż dotyczy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny i sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art.17 ust.1 ustawy. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że synowej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że osobą, o której mowa w art.17 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na której w myśl przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży względem M. M. obowiązek alimentacyjny, jest jej syn S. M.. Inną rzeczą jest natomiast, to, czy spełnia on wymogi określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczą sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej, która mogłaby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. A taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art.17 ust.1 i ust.1 a prowadzi do przyznania świadczenia alimentacyjnego jednemu z małżonków - synowej osoby względem której jest sprawowana opieka, podczas gdy zobowiązany do alimentacji współmałżonek - syn osoby wymagającej opieki, prowadzi działalność gospodarczą, co zgodnie z art. 17 zd. 1 w zw. z art.3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest przeszkodą w uzyskaniu przedmiotowego świadczenia. Wykładnia art.17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się każdy członek rodziny osoby niepełnosprawnej z powołaniem się na art. 71 ust.1 i art.18 Konstytucji, gdy osoba zobowiązana do alimentacji nie spełnia wymogów ustawy umożliwiających uzyskanie przedmiotowego świadczenia. Powołany przez Sąd I instancji art.71 ust.1 Konstytucji statuuje zasadę ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zaś art. 18 Konstytucji wyraża zasadę ochrony małżeństwa, macierzyństwa i rodzicielstwa. Należy mieć jednak na uwadze również treść art. 69 Konstytucji, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne, udzielają zgodnie z ustawą pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zatem norma rangi konstytucyjnej odsyła do regulacji ustawowej. Ponadto ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych, określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie odwołał się do legalnej definicji rodziny, zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie przewidział także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje. Wręcz przeciwnie ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje. Trafnie też zarzucono, że Sąd I instancji zalecając dokonanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia dochodów rodziny pominął, że od 1 stycznia 2010 r. dochód rodziny nie stanowi przesłanki do przyznania świadczenia rodzinnego. Uchybienia Sądu I instancji przepisom postępowania były konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego i dokonania przez ten Sąd błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art.188 p.p.s.a. rozpoznał skargę P. T. – M. i oddalił ją, uznając za niezasadną z powodów wyżej wskazanych. Na zasadzie art. 207§2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej P. T. – M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania sądowego, uznając, że fakt pozostawania przez skarżącą bez pracy i sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.