II SA/Łd 943/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. T.– M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...]. Wójt Gminy K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 3 pkt. 15 i pkt. 21, art 17 ust. 1, ust. 1a, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) odmówił P. T. – M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad: M. M.. Organ wskazał, że P. T.- M. nie jest osobą spokrewnioną z M. M. lecz pozostaje z nią w stosunku powinowactwa, zaś powinowatych zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym nie obciąża obowiązek alimentacyjny, zatem nie są uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. T. – M., wyjaśniając, że jest jedyną osobą z najbliższej rodziny mogącą sprawować opiekę nad jej teściową M. M., która jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu i wymaga stałej i ciągłej opieki drugiej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji oraz pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, że P. T.-M. w dniu 25 maja 2011r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściową M. M.. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...], nr [...], z którego wynika, że M. M. od dnia 1 marca 2011r. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w P., z którego wynika, że P. T.-M. była zarejestrowana jako bezrobotna od dnia 23 lutego 2011r. do dnia 26 maja 2011r. oraz decyzja Starosty P. z dnia [...] nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 27 maja 2011r. Odwołująca się dołączyła do wniosku także odpis skrócony swojego aktu małżeństwa, wyrok Sadu Rejonowego w P. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sygn. akt [...] orzekający o rozwodzie M. M. i B. M., potwierdzenie Urzędu Gminy K. z dnia 23 lutego 2011r. zameldowania na pobyt czasowy w K. przy ul. A 31. Ponadto P. T.-M. w oświadczeniu z dnia 25 maja 2011r. złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w dniu 25 maja 2011r., poinformowała że: nigdzie nie pracuje, nie posiada gospodarstwa rolnego, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada żadnych uprawnień emerytalno-rentowych oraz że opiekuje się teściową od 2007r. Z oświadczenia wynika, że M. M. ma jednego syna, który prowadzi działalność gospodarczą, z której utrzymuje swoją rodzinę. Siostra M. M. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności - opiekuje się nią jej córka, a brat przebywa w Domu Pomocy Społecznej i jest tam umieszczony na stałe. Z oświadczenia S. M. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wynika, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie "wykończenia wnętrz - firma remontowa", praca zajmuje mu od 10 do 12 godz. dziennie w związku z tym nie jest w stanie zająć się niepełnosprawną matką. Ponadto S. M. wskazuje, że jest jedynym żywicielem rodziny (żona nie pracuje ponieważ musi pozostawać w domu opiekować się moją chorą matką). Organ podkreślił, iż ustawodawca w sposób kategoryczny i jednoznaczny wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy P. T.-M. jest synową osoby niepełnosprawnej M. M., a zatem nie należy do kręgu osób, na których, zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż nie jest jej krewną w linii prostej, pozostaje z nią w stosunku powinowactwa, a zatem zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. W przedmiotowej sprawie obowiązek alimentacyjny sprawowania opieki nad M. M. spoczywa na S. M., który jest synem osoby niepełnosprawnej. P. T.-M. nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie spełnia zarówno przesłanki pozostawania w stosunku pokrewieństwa z osoba niepełnosprawną, bowiem ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad teściową M. M. będącą osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Teściowa jest co prawda względem odwołującej się osobą powinowatą w pierwszym stopniu powinowactwa w linii prostej, jednakże fakt ów nie wyczerpuje przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. T. – M. podtrzymując zarzuty podniesione w dowołaniu wniosła o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, stosownie do zapisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późń. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Organy odmówiły P. T.- M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad M. M. z uwagi na to, że nie pozostaje z nią w stosunku pokrewieństwa a powinowactwa, co w ocenie organów wyklucza wnioskującą z kręgu uprawnionych do tego typu świadczenia. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż M. M., teściowa skarżącej, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczoną na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...], k. 2 akt adm.). Jest osobą rozwiedzioną od 1990 roku. Organ I instancji ustalił również, że P. T. M. jest osobą niepracującą, nie prowadzi działalności gospodarczej i do 27 maja 2011 roku była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, natomiast jej mąż i jedyny syn niepełnosprawnej prowadzi działalność gospodarczą i to na jego barkach spoczywa utrzymanie rodziny. Materialnoprawną podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), które stanowią że: "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1." Literalne brzmienie cytowanego przepisu zdaje się zatem przemawiać za zasadnością rozstrzygnięcia organów w tej sprawie. Jednakże za wnioskiem takim nie przemawia wykładnia celowościowa i systemowa, wywiedziona z konstytucyjnych unormowań dotyczących ochrony rodziny. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem do lat 16 z orzeczoną niepełnosprawnością lub powyżej 16 roku życia z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeśli dochód rodziny nie przekracza kwoty określonej w ustawie. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunom strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W realiach polskich bez wątpienia wartość opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji znacznie przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.). Osobiste starania o utrzymanie stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. W szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych zwracano uwagę na powyższy aspekt, sądy skłaniały się do poglądów, iż również krewni w dalszym, stopniu, nie obciążeni ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym nie powinni być a’priori wykluczani z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiającą poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeśli są one jedynymi członkami rodziny, który może się opiekować niepełnosprawnym (vide wyroki WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r., II SA/Lu 593/10, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r., II SA/Łd 582/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 776/10- wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do powyższej tezy, że ustawa ta nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. WSA w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku wskazał, że dokonując systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjść należy od pojęcia "opieki", rozumianego jako troszczenie się o kogoś, dbanie, pilnowanie kogoś, piecza (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003, t. 2, s. 1270). Opieka obejmuje obowiązki znacznie dalej idące niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność w sprawach codziennych. Należy mieć też na uwadze, że w tradycyjnym modelu rodziny również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę. To powinowaci – synowe, zięciowie nierzadko na równi z dziećmi lub w ich miejsce wypełniają obowiązki wobec teściów, a z pewnością to powinowaci w pierwszym stopniu są obarczani tymi obowiązkami przed krewnymi dalszego stopnia. Ten stan faktyczny nie powinien również umykać przy wykładni art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy mieć na uwadze, że częstokroć to właśnie powinowaci przejmują opiekę nad niepełnosprawnymi, rezygnując z zatrudnienia bądź go nie podejmując, aby najbliżsi krewni nie stracili np. statusu głównych żywicieli rodziny. W ocenie sądu Państwo w swych działaniach winno wspierać każde działanie, którym obywatele ujmują mu obowiązków związanych z ciężarami opieki nad niepełnosprawnymi obywatelami. Stanowisko takie winno skutkować tym, że nie tracą gwarancji równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny, mogącymi taką opiekę świadczyć bez nadmiernego uszczerbku dla sytuacji finansowej najbliższej rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 12.10.2010 LEX nr 753905), WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 listopada 2008 roku IV SA/Po 210/08). Taka wykładnia uwzględnia więź rodzinną, łączącą nie tylko krewnych, ale i powinowatych w rodzinie i służy jej umacnianiu i pozwala wspierać osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny i z konstytucyjną zasadą równości (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Reasumując powyższe rozważania, błędna jest wykładnia art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiająca synową uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Z uwagi na błędne zastosowanie prawa materialnego zaskarżone decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia jest jednak sprawowanie opieki w takim wymiarze, która nie pozwala na podjecie pracy zarobkowej. Biorąc to pod uwagę, koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów. Są to okoliczności faktyczne, które w niniejszej sprawie, przy zastosowaniu zaprezentowanej wyżej wykładni art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagają wszechstronnego wyjaśnienia. W szczególności organ nie przesądził kwestii dochodów rodziny skarżącej, nie wyjaśnił również, czy skarżąca pozostaje obecnie bez zatrudnienia w związku z opieką nad teściową. Należy przy tym mieć na uwadze, że sam fakt, że osoba sprawująca opiekę nie w każdej sprawie musi wykazać, ze bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała czy też była zarejestrowana jako bezrobotna (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 roku w sprawie I SA/Bd 1273/10, LEX nr 752001, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 września 2009 roku w sprawie V SA/Wr 229/09 LEX nr 580370). Brak tych ustaleń faktycznych również przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane są ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związanymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę to, że obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw spoczywa zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji. m.o.