II SA/Po 353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi U. B. i W. B. na decyzję Samor ządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r. nr (...) (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) maja 2011 r., nr 113/2012, Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku U. B. i W. B. z dnia (...) marca 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno – biurowego na budynek mieszkalny, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...) obręb S., położonej w P. przy ul. (...). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) marca 2011 r. inwestorzy – U. B. i W. B. – zwrócili się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno – biurowego na budynek mieszkalny, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...) obręb S., położonej w P. przy ul. (...). W dalszej części uzasadnienia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że w jego ramach przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie, decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., wydano decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowa nieruchomość leży w strefie I obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego. Jak podkreślono, w orzecznictwie istnieje rozbieżność, co do mocy obowiązującej powyższego rozporządzenia. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 548/09, wskazano, że rozporządzenie powyższe utraciło moc obowiązującą wraz z wejściem ustawy z dnia 03 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, kiedy to zmianie uległa treść art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc przepisu upoważniającego do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2011 r., sygn. II CSK 421/10, wskazano z kolei, że wejście w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie wpłynęło na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania. Zdaniem Sądu Najwyższego dokonane powyższą ustawą zmiany w ustawie Prawo ochrony środowiska były wynikiem usuwania usterek i włączania do systemu prawa wewnętrznego regulacji wspólnotowych, które musiały być uwzględniane w procesie interpretacji implementującej je ustawy. Ingerencja ustawowa w treść art. 135 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska miała charakter redakcyjny, a nie merytoryczny. Zmiana powyższego przepisu nie wiązała się ze zmianą kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego lecz stanowiła dostosowanie tego przepisu do nowej konstrukcji przepisów o ochronie środowiska, związanej z wydzieleniem części regulacji do odrębnego aktu prawnego i usunięciem wad transkrypcji prawa wspólnotowego. Następnie Prezydent wskazał, że I strefa ograniczonego użytkowania lotniska, objęła teren, gdzie dopuszczalny długookresowy średni poziom dźwięku A od operacji naziemnych i pozostałych źródeł hałasu związanych z funkcjonowaniem lotniska jest równy lub większy od 55 dB. Przy czym przez "dopuszczalny długookresowy średni poziom dźwięku A" rozumie się wielkość określoną wskaźnikiem hałasu LDWN w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lipca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Wymienione rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska określa, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowany przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych to 60 dB. Wnioskowana nieruchomość znajduje się w terenie, gdzie wykazano poziom hałasu akustycznego w przedziale 70-75 dB (mapa akustyczna miasta Poznania sporządzona w ramach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak podniesiono uciążliwość hałasu lotniczego w omawianej części miasta są faktem powszechnie znanym. Stąd odstąpiono od poszukiwania innych dowodów potwierdzających przekroczenie dopuszczalnego hałasu w omawianym rejonie – uznając, że okoliczności niekwestionowane nie wymagają specjalnego udokumentowania w sprawie. Mając powyższe na względzie uznano, że wydanie pozytywnej decyzji dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego skutkowałby tym, że decyzja ta nie mogłaby zostać skonsumowana (tj. w jej oparciu nie uzyskano by decyzji pozwolenia na budowę), gdyż inwestor nie jest w stanie zapewnić wymaganego klimatu akustycznego na wnioskowanej nieruchomości. Dopuszczenie realizacji zamierzenia stałoby w sprzeczności z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. i W. B. podnosząc, że organ I instancji wadliwie przyjął, że wykładnia zawarta w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 548/09 nie jest wiążąca dla innych sądów i organów administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji wskazując, że rozporządzenie Wojewody w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego jest obowiązującym aktem prawnym, a w konsekwencji obowiązują wprowadzone nim ograniczenia zabudowy terenów położonych w I Strefie Ograniczonego Użytkowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli U. i W. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi odwołano się do stanowiska zawartego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 548/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 06 listopada 2013 r. skarżący W. B. podtrzymał swoje zarzuty wskazując dodatkowo, że w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości powstają nowe domy mieszkalne i że jest to teren zabudowy mieszkaniowej, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. w 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Prezydent Miasta P. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno – biurowego na budynek mieszkalny, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...) obręb S., położonej w P. przy ul. (...). Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, istota zawisłego sporu sprowadza się do ustalenia, czy rozporządzeniem Wojewody zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego. W niniejszej sprawie Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 548/09. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w nim, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co wynika m.in. z reguły walidacyjnej, która stanowi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (zob. S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny 2008, nr 4, s. 74, jak i w tym zakresie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, Lex nr 455185). Powyższa reguła walidacyjna jest także ujęta w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.), a w szczególności w § 33 ust. 1. Stanowi on, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można tylko wyjątkowo zachować go czasowo w mocy. Ponadto, jednocześnie należy wskazać w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, iż podstawowa reguła walidacyjna jednoznacznie stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy musi prowadzić do uchylenia przepisów wykonawczych z datą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Natomiast jedyny wyjątek od tej zasady zachodzi, jeżeli zostanie przewidziany w akcie normatywnym zmieniającym przepisy upoważniające i jednoznacznie określającym, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53). Kwestionowane rozporządzenie Wojewody weszło w życie z dniem (...) lutego 2008 r. Zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". W dniu 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska i obecnie brzmi on następująco: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Z powyższego wynika, że w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 Prawo ochrony środowiska, co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie utraciło moc obowiązującą. W postanowieniu z dnia 10 października 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko brak jest przepisu analogicznego do przepisu art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462). Powyższy przepis stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Dodatkowo wskazać należy, że ratio legis nowej ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko była prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych. Podsumowując powyższe rozwaząnia uznać należało, że rozporządzenie Wojewody utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. Stanowisko powyższe znajduje swoje oparcie nie tylko w powołanym powyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2010 r. ale i w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Po 174/12, Baza NSA). W konsekwencji przepisy powyższego rozporządzenia nie mogły stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wnioskowanej przez skarżących. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta P. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do merytorycznej oceny zasadności wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku administracyjno – biurowego na budynek mieszkalny, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), ark. (...) obręb S., położonej w P., przy ul. (...). O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.