II SA/Sz 965/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [... ] r. nr [...] w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), po otrzymaniu wniosku Stowarzyszenia P., orzekł o czasowym odebraniu R.G. [...] koni oraz [...] szczeniaków utrzymywanych na posesji w [...] i przekazaniu ich pod opiekę Pogotowia dla Zwierząt wskazując, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Decyzja ta została doręczona stronie – R.G. i przesłana do wiadomości Pogotowiu dla Zwierząt, Policji oraz Powiatowemu Inspektoratowi Weterynarii. Stowarzyszenie, reprezentowane przez Prezesa Zarządu G.B., pismem z dnia [...] r., złożyło odwołanie od ww. decyzji, w którym zakwestionowało brak orzeczenia o obciążeniu dotychczasowego właściciela zwierząt kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt. W związku z tym wniosło o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uzupełnienie o brakujący zapis dotyczący kosztów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt I i w tym zakresie orzekło o: - czasowym odebraniu [...] zwierząt ([...]koni oraz [...]szczeniaków) właścicielowi R.G. i przekazaniu ich pod opiekę Pogotowia dla Zwierząt, - obciążeniu R.G. kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt w wysokości [...] zł dziennie za jedno zwierzę, tj. razem [...] zł dziennie (za [...] zwierząt) od dnia [...] r. R.G. zaskarżył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności. Decyzji tej skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 7 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, i obciążenie go kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt w wysokości [...] zł za jedno zwierzę dziennie, tj. razem [...] od dnia [...] r., mimo iż nie zaszły okoliczności wskazane w tym przepisie, bowiem czasowo odebrane zwierzęta nie zostały przekazane państwowej jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne, ani też nie zostały przekazane Stowarzyszeniu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., 2) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 107 K.p.a. poprzez obciążenie go ww. kosztami, mimo braku podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia, 3) naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki przyjęcie, iż koszt dziennego utrzymania jednego zwierzęcia wynosi [...] zł, na podstawie uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Pogotowia dla Zwierząt, co nastąpiło bez przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów, jaki jest rzeczywisty koszt utrzymania tych zwierząt, które odebrano i poprzez przyjęcie, że koszt utrzymania np. konia jest taki sam jak koszt utrzymania szczenięcia, a także poprzez przyjęcie, że Pogotowie dla Zwierząt ponosi koszty wskazane w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt od dnia 15 kwietnia 2011 r., w sytuacji gdy, wedle jego wiedzy, odebrane mu zwierzęta po upływie tygodnia od odebrania zostały rozesłane po całej Polsce, nie są w posiadaniu i na utrzymaniu Pogotowia dla Zwierząt, a nadto pracują na swoje utrzymanie, jak również że zmniejszyła się liczba tych zwierząt, 4) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie o wniesionym przez Pogotowie dla Zwierząt odwołaniu, jak również uniemożliwienie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenie co do zgłoszonych żądań, jak również zgłoszenia własnych wniosków dowodowych, 5) naruszenie art. 139 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której organ winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem skarżący nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zajęcia stanowiska i zgłoszenia wniosków dowodowych w postępowaniu przed organem I instancji, 6) naruszenie art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r., sprawy ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt, wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. Od tego wyroku Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną, w której zarzuciło Sądowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie szczególnego trybu odbioru zwierząt z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt oraz naruszenie przepisów postępowania polegającego na braku doręczenia mu odpisu skargi wraz z odpowiedzią organu oraz niezawiadomienie Stowarzyszenia o terminie rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, wyrokiem wydanym w dniu 19 czerwca 2013 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (pkt 1) oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2). Sąd drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, że w wykonaniu zarządzenia z dnia 28 września 2011 r. o wyznaczeniu na dzień 4 listopada 2011 r. terminu rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym zawiadomiono pełnomocnika skarżącego R.G. oraz organ. Nie zawiadomiono natomiast Stowarzyszenia o tym terminie rozprawy. Stowarzyszenie nie brało udziału w rozprawie, co wynika z protokołu rozprawy. Z kolei zarządzeniem z dnia 17 listopada 2011 r. odpis zapadłego w sprawie wyroku z dnia 4 listopada 2011 r. doręczono z urzędu wszystkim uczestnikom postępowania, w tym Stowarzyszeniu. Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie zostało pozbawione możności obrony swych praw poprzez uniemożliwienie mu udziału w rozprawie wskutek niezawiadomienia go o terminie rozprawy. Sąd uzasadnił dalej, powołując się na orzecznictwo oraz piśmiennictwo, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. O uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd I instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Następnie Sąd wskazał, iż stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270), określanej dalej jako P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie, a więc podmiot, który nie został zawiadomiony o terminie rozprawy i nie brał udziału w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Uchybienie Sądu ma zatem w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania, w zgodzie z przepisami prawa. Niezawiadomienie strony o terminie rozprawy narusza bowiem art. 91 § 2 P.p.s.a. Działanie takie godzi ponadto w istotę przeprowadzania rozprawy z udziałem uczestników postępowania. Na rozprawie istnieje możliwość wypowiedzi uczestników postępowania odnośnie do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stanowi ona spełnienie konstytucyjnego wymogu jawności rozpoznawania sprawy. Tym m.in. różni się orzekanie na posiedzeniu niejawnym od orzekania na rozprawie. Pozbawienie uczestnika możliwości udziału w rozprawie uniemożliwia mu zatem pełną ochronę jego praw. Po powrocie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została sprawie nadana nowa sygnatura II SA/Sz 965/13. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Na rozprawie udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Prokuratora, decyzja została wydana z naruszaniem art. 31 § 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Prokuratora, Kolegium rozpoznało odwołanie Stowarzyszenia, które nie było stroną tego postępowania ani nie było dopuszczone do tego postępowania jako uczestnik na prawach strony. To uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie odwołania. Ponadto, błędne jest stanowisko Kolegium, wedle którego, decyzja o czasowym odebraniu zwierząt winna zawierać rozstrzygniecie o kosztach transportu, utrzymania i leczenia odebranych zwierząt. Orzeczenie w tym zakresie mogłoby nastąpić w odrębnym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Ponownie rozpoznając sprawę wobec wyeliminowania z obrotu prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku tut. Sądu z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 847/11, obecny skład orzekający, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.), stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Postępowanie w sprawie czasowego odebrania zwierząt R.G. zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] r. o czasowe odebranie koni i psów, złożonym w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, skierowanym do Wójta Gminy. Przepis art. 7 ust. 3 stanowi, że w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu, policjant, a także upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, może odebrać mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia przez ten organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Powyższy wniosek Stowarzyszenia wpłynął do organu [...] r. W wyniku jego rozpoznania Wójt Gminy wydał w dniu [...] r. decyzję o czasowym odebraniu R.G. [...] koni oraz [...] szczeniaków i przekazaniu ich pod opiekę Pogotowiu dla Zwierząt. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał ogólnie na art. 7 ustawy o ochronie zwierząt, powołując w jej uzasadnieniu treść art. 7 ust. 1. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 (definiującym pojęcie znęcania się nad zwierzętami) może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) państwowej jednostce organizacyjnej prowadzącej gospodarstwo rolne, jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Nie wdając się w prawną ocenę poprawności wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie ulega wątpliwości, że decyzja została wydana przez organ na wniosek Stowarzyszenia powołującego się na wystąpienie przesłanki uzasadniającej czasowe odebranie R.G. zwierząt, z powołaniem się na art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Okoliczność wystąpienia przez Pogotowie dla Zwierząt do Wójta Gminy z zawiadomieniem o odebraniu już zwierząt, celem wydania decyzji potwierdzającej zasadność takowego działania, nie jest równoznaczna z dopuszczeniem tegoż Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 2 K.p.a. Należy przypomnieć, że w myśl art. 31 K.p.a.: § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. § 4. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 5. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, wydanych orzeczeń oraz prezentowanego stanowiska stron nie wynika, aby decyzja Wójta Gminy dotyczyła interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej, co pozwalałoby na uznanie Stowarzyszenia za stronę postępowania administracyjnego. W takim wypadku o jej udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można byłoby mówić wówczas, gdyby Stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. a organ, po przeanalizowaniu przesłanek zawartych w tym przepisie, wydał stosowne postanowienie. Z akt administracyjnych nie wynika, aby Stowarzyszenie złożyło w postępowaniu wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Nie dostrzegając tego faktu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie Pogotowia dla Zwierząt wniesione od decyzji organu I instancji, pomimo, że nie zostało ono złożone przez stronę postępowania ani przez dopuszczoną do udziału w postępowaniu na prawach strony organizację społeczną. To natomiast oznacza, że Stowarzyszenie, jak trafnie zauważył to również Prokurator, nie miało legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego, co skutkować winno stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 525/11). Rozpoznanie merytoryczne sprawy w wyniku złożenia odwołania przez podmiot nie mający do tego legitymacji procesowej mogło być uznane za rażące naruszenie art. 127 § 1 i art. 138 K.p.a. Mając jednak na uwadze niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych co do formy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 516/12). Sąd w składzie tu orzekającym uznał, że postawienie organowi odwoławczemu zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania byłoby niezasadne. Stwierdzone uchybienie stanowiło samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Dla porządku prawnego zauważyć również należy, że w oparciu o przekazane akta administracyjne sprawy nie sposób ustalić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, mając na względzie termin wynikający z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt oraz brak adnotacji o sposobie złożenia odwołania, które wpłynęło do sekretariatu Urzędu Gminy [...] r. Odnosząc się dodatkowo do jednej z najistotniejszych kwestii spornych w sprawie Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że nie podziela poglądu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, odwołującego się w tym zakresie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2417/20, wedle którego, decyzja o czasowym odebraniu zwierząt winna zawierać rozstrzygnięcie ustalające wysokość kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt, obciążające właściciela lub ich opiekuna. Zdaniem Sądu, brak orzeczenia w tym zakresie na etapie wydawania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt, wbrew prezentowanym poglądom, nie stanowi o niewykonalności decyzji podjętej w oparciu o art. 7 ust. 1 lub ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Decyzje takie podlegając natychmiastowemu wykonaniu (art. 7 ust. 2) i co więcej, w przypadkach określonych w art. 7 ust. 3 ww. ustawy, są wydawane już po odebraniu zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Wynika to wprost z przepisu prawa, tj. z art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Choć ustawa ta nie stanowi o konieczności wydania decyzji w tym zakresie, to przyjmując, że rozstrzygnięcie takie stanowiłoby konkretyzację obowiązku ciążącego na właścicielu lub opiekunie zwierząt do poniesienia ww. kosztów, zaakceptować można pogląd o celowości wydania w tym zakresie odrębnej decyzji administracyjnej. Dodatkowo wskazać należy, że określenie w decyzji o odebraniu czasowym zwierząt konkretnej wysokości kosztów utrzymania i koniecznego ich leczenia będzie z reguły nie możliwe. Nie sposób na tym etapie rozstrzygania przewidzieć okresu wymaganego do leczenia poszczególnych zwierząt i rzeczywistych kosztów z tym związanych. Ustalenie kosztów transportu, utrzymania i niezbędnego leczenia zwierząt nie może być uwarunkowane wyłącznie uchwałą Walnego Zgromadzenia członków Stowarzyszenia, które nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego i jest wyłącznie wewnętrzną regulacją tego Stowarzyszenia. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi, w szczególności te, które dotyczą braku legitymacji procesowej Stowarzyszenia do brania udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym również prawa do skutecznego wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku Sąd wydał na mocy art. 152, zaś o kosztach postępowania obejmujących: uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz uiszczoną z tytułu udzielonego pełnomocnictwa opłatę skarbową (17 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.