III SA/Wr 714/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę "A" z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla [...] I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D., na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej przywoływanej jako "u.s.g." lub "ustawa"), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Zgromadzenia A Nr [...] z dnia [...] r. "w sprawie ustalenia diet dla członków Zgromadzenia, zarządu, Komisji rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie, Przewodniczącego Zgromadzenia (...)". Zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz.. 95 ze zm.), a także w związku z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. 1976 r. nr 7, poz. 36 ze zm.). Wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, na zasadach ustalonych przez Radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Zdaniem Wojewody osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest regulacji prawnych pozwalających stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku funkcji. W tym stanie, w ocenie Wojewody, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia związku. Funkcja członka zgromadzenia związku komunalnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy) i który z tego tytułu otrzymuje dietę. Związek komunalny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków zgromadzenia nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu stanowiącego i kontrolnego związku. Podniesiono w uzasadnieniu skargi, że zagadnienie diet nie jest materią statutową i w ogóle nie powinno się z nim znajdować. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że Zgromadzenie Związku podejmując uchwałę, działało bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku komunalnego do przyznawania i ustalania wysokości diet dla członków takiego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia zapisu uchwały w tym przedmiocie nie daje zarówno art. 69 ust. 2, jak i art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Powołując się na Konstytucję z 1952 r. (art. 3) podniesiono, że podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa jest przestrzeganie praw, a wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Rada gminy tym samym działała bez podstawy prawnej do uregulowania kwestii diet dla członków zgromadzenia komunalnego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 69 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. W odpowiedzi na skargę B wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że zaskarżona uchwała została przyjęta na podstawie poprzednio obowiązującego porządku prawnego, w którym materia będąca przedmiotem uregulowania uchwały nie była kwestionowana w takim kształcie. Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po upływie 16 lat od podjęcia zaskarżonego aktu. Przywołując następnie tezy z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2011 r. sygn.. akt II FSK 1908/10 – strona podkreśliła, że członkowie zarządu związku otrzymują wynagrodzenie przyznane im przez zgromadzenie, przysługujące członkom zarządu związku za udział w posiedzeniach zarządu, a więc jako ekwiwalent za wykonywaną pracę na rzecz związku. Dalej strona wsparła swą argumentację stwierdzeniem z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 136/10, że o tym, czy dane świadczenie jest "dietą" decyduje istota tego świadczenia a nie jego nazwa oraz powołała się na kolejny wyrok (WSA w Białymstoku, z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA/Bk 14/04), iż skoro statut związku przyznaje zgromadzeniu związku kompetencje do ustanowienia wynagrodzenia, to art. 69 ust. 3 u.s.g. w powiązaniu z art. 25 tej ustawy, traktujący o "odpowiednim" stosowaniu do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, pozwala zgromadzeniu związku stanowić na rzecz członków organu wykonawczego, wynagrodzenie "za pracę" na rzecz związku. Wobec czego Związek na mocy zaskarżonej uchwały wypłaca członkom organów Związku wynagrodzenia opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych uwzględniając, że użyty w uchwale wyraz "dieta" oznacza wynagrodzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonej uchwały r. Zgromadzenia B Nr [...] z dnia [...] r. "w sprawie ustalenia diet dla członków Zgromadzenia, zarządu, Komisji rewizyjnej i innych Komisji powołanych przez Zgromadzenie, Przewodniczącego Zgromadzenia (...)". Warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja – w ocenie Sądu - występuje w rozpatrywanym przypadku. Brak bowiem jest normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia uchwały w zaskarżonym brzmieniu albowiem, ani przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia przedmiotowej uchwały, ani obowiązujące w dniu orzekania, nie przewidują dla zgromadzenia związku gmin (związku komunalnego) kompetencji do określania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie natomiast do art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Powstaje więc zagadnienie, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. zgromadzenie związku międzygminnego (wcześniej związku komunalnego) posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, że zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków. Wskazać należy, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Sąd rozstrzygając sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (wyroki WSA we Wrocławiu- z 15 maja 2013 r., sygn. III SA/Wr 137/13, z 17 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 168/13, WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Gl 883/11), że brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy uznać, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Dodatkowo należy wskazać, że obowiązująca - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała przepis art. 25 ust. 4, nie zawierała przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Tym samym, obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie stwarzają podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale dla zgromadzenia związku gmin kompetencji do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia. Takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1990 r. Nr 16, poz. 95), w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały, jak i z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym aktualnie obowiązującej, statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie. Brak w tym wykazie określenia kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby a priori należało omawiane diety uznawać za wynagrodzenie. W tej materii wypada przywołać pogląd wyrażony w motywach wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2726/12, według którego "(...) intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą. Podkreślić należy, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W tej jednak kwestii należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone w ten sposób osoby pełnią tę funkcję społecznie." Abstrahując od powyższego oraz okoliczności, że w zaskarżonej uchwale jest mowa wprost o dietach, a nie o wynagrodzeniach, trzeba nadto zauważyć, iż zasadą jest, że wynagrodzenie wynika z konkretnego, indywidualnego stosunku prawnego łączącego strony, a jeśli chodzi o stosunek pracy – wynika z umowy o pracę, aktu mianowania, powołania czy też z wyboru. Zaskarżonej uchwale takich cech przypisać się nie da. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również, jak wskazał Wojewoda, wcześniejsza Konstytucja (obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), wprowadzała rozwiązanie zgodnie z którym przestrzeganie praw jest podstawowym obowiązkiem każdego organu, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (art.3). Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. W kwestii legalności danego aktu nie może przesądzać przyjęta przez organ wykonujący, czy też stosujący dany akt, praktyka. Wobec powyższego, za organem nadzoru uznać należy, że brak było przepisu obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i w obowiązującym stanie prawnym, dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia tego związku. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.