VIII SA/Wa 664/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpoznaniu zażalenia A. P. (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. P. w sprawie budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce o nr ew. gr. [...] w W. przy ul. T. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżący w wystąpieniu skierowanym do organu I instancji zawarł wniosek o wszczęcie na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego "dla ustalenia czy zakład produkcyjny działający w przebudowanych budynkach gospodarstwa rolnego (stodoła, obora) działa zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności czy: – "Zakład Produkcyjno Usługowy [...] [...]" posiada zezwolenie na użytkowanie przebudowanych obiektów, kiedy je wydano i jest ono bezwarunkowe, czy też jest to zwykła samowola budowlana; – dokonano ewentualnej weryfikacji zezwolenia (jeśli je wydano) uwzględniając zmiany dotyczące przepisów o ochronie środowiska, w tym związanych z "Naturą 2000" oraz tego, że Zakład jest położony na obszarze chronionego krajobrazu rzeki Pilicy i Drzewiczki; – odrębną sprawa jest zapewnienie w zakładzie warunków bhp". Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ powiatowy wezwał skarżącego do uzupełnienia ww. pisma poprzez jednoznaczne sprecyzowanie adresu nieruchomości, na terenie której znajdują się przedmiotowe obiekty (stodoła, obora). Pismami z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz z dnia [...] maja 2013 r. skarżący udzielił odpowiedzi na pismo organu powiatowego, przedstawiając szereg dokumentów. Wskazał, iż zakład produkcyjny [...] [...] zlokalizowany jest w W. przy ul. T.[...], zaś działka oznaczona jest numerem [...]. Nadto skarżący podniósł, iż jego zdaniem nastąpiła przebudowa dawnej stodoły i obory na zakład produkcyjny oraz zmiany przeznaczenia tych obiektów z gospodarskiego użytku na produkcyjny bez otrzymania odpowiednich zezwoleń wymaganych przez prawo. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego w sprawie budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce o nr ew. gr. [...] w W. przy ul. T. Uzasadniając wskazał, iż sprawa była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a w aktach sprawy znajdują się dokumenty i mapy, z których wynika, iż omawiane budynki zlokalizowane są ok. 4-5m od granicy z działką skarżącego, dlatego też, organ powiatowy, nie uznał skarżącego za stronę w postępowaniu. Przytoczył treść art. 61 a § 1 k.p.a. wskazując, iż na jego podstawie możliwa jest m.in. odmowa wszczęcia postępowania związana z wystąpieniem innych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem organu I instancji brak uzasadnionych przyczyn do wszczęcia postępowania w tym przypadku, polega na tym, iż w stosunku do omawianych budynków toczyło się postępowanie zakończone postanowieniem M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., którym organ ten uchylił postanowienie PINB i umorzył postępowanie. Konkludując organ I instancji wskazał także, iż sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku są rozpatrywane na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zaistnienia tej zmiany i nie mają do nich zastosowania akty prawne uchwalone później. Skarżący we wniesionym pismem z dnia [...] maja 2013 r. zażaleniu wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 28 k.p.a. oraz naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Uzasadniając skarżący wskazał m.in., iż nie jest w stanie uzyskać od organu nadzoru budowlanego informacji o tym, czy zakład produkcyjny funkcjonujący na działce nr ew. [...] należący do [...] [...] działa legalnie, a przebudowa stodoły i obory nastąpiła zgodnie z prawem budowlanym obowiązującym w dacie przebudowy, a także czy właściciel posiada zezwolenie na ich użytkowanie. Podniósł, iż w tym przedmiocie organ I instancji konsekwentnie z niezrozumiałych względów i wbrew prawu uchyla się od udzielenia takiej informacji. Jednocześnie skarżący wskazał, iż z posiadanej przez niego wiedzy organ nadzoru budowlanego nie posiada dokumentacji dotyczącej tych obiektów co oznacza, że powinien podjąć działania, aby dokonać niezbędnych ocen i zebrać niezbędną dokumentację. Zauważył, iż obowiązujące przepisy w latach 70-tych i następnych wymagały wyrażenia zgody sąsiadów na dokonanie zmian inwestycyjnych, a on takiej zgody nie wyrażał. Przypomniał, że zakład produkcyjny jest położony w W. w osiedlu domów jednorodzinnych, tworzy więc uciążliwość dla otoczenia, a do tego zlokalizowany jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu rzeki P. i D.. Z tego też wynika – zdaniem skarżącego – że status strony w postępowaniu administracyjnym – wbrew temu co sądzi organ I instancji – przyznaje się nie tylko właścicielom działek sąsiednich, ale także i dalszym, jeśli działalność zakładu produkcyjnego ma oddziaływanie na inne nieruchomości. W przypadku skarżącego jest to bezpośredni zasięg, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Konkludując skarżący ponownie wniósł o udzielenie informacji co do legalności działania zakładu, w tym posiadania zezwolenia na przebudowę stodoły i obory oraz zezwolenia na ich użytkowanie na cele produkcyjne, opierając swoje żądanie na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając zażalenie, organ odwoławczy uzasadniając wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. podniósł, iż stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Powołał się na brzmienie art. 28 k.p.a. wskazując, iż interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. Konieczne jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji (w przedmiotowym przypadku wskazywaną przez skarżącego samowolną zmianą sposobu użytkowania budynków gospodarczych). Organ odwoławczy powtórzył, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie administracyjne w przedmiocie budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce o nr ew. gr. [...] w W. przy ul. T. Z posiadanych w omawianej sprawie dokumentów oraz map wynika, że przedmiotowe budynki zlokalizowane są ok. 4-5 m od granicy z działką należącą do skarżącego – A. P. o nr ew. gr.[...]. W ocenie organu odwoławczego taka lokalizacja budynków gospodarczych należących do [...] [...] nie narusza praw podmiotowych związanych z nieruchomością będącą własnością skarżącego, dlatego też nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu omawianych budynków gospodarczych na nieruchomość skarżącego, jak też o ograniczeniu możliwości jej zagospodarowania. Organ odwoławczy wskazał, iż wobec braku usytuowania nieruchomości należącej do skarżącego w obszarze bezpośredniego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, należy uznać, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie omawianych budynków gospodarczych i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak posiadania przymiotu strony przez skarżącego. Natomiast w ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do wszczynania postępowania z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61 a § 1 k.p.a. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wniósł o jego uchylenie. Zarzucił mu naruszenie art. 77, art. 61 § 1 i art. 28 k.p.a., a także art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 28 § 1 i § 2 Prawa budowlanego oraz art. 144 k.c. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż początkowo starał się ustalić (uzyskać) informacje od Starosty G. oraz od powiatowego organu nadzoru budowlanego, czy zakład produkcyjny położony na działce nr [...], należący do [...] [...] działa zgodnie z przepisami prawa budowlanego i ochrony środowiska, jednakże organy te uchyliły się od zajęcia stanowiska w różny sposób to argumentując. Skarżący powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r. (II OW 117/12) wydane w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą G., a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G., orzekające o odrzuceniu wniosku o wskazanie organu właściwego do udzielenia informacji dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego, bądź udostępnienia części kserokopii z akt administracyjnych dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego. Zauważył, iż NSA w powołanym rozstrzygnięciu wykazał szereg rażących naruszeń popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym. Nadto NSA wskazał wówczas, iż skarżący może zrealizować swoje żądanie korzystając z możliwości jakie daje ustawa z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż odwołując się do przytoczonego postanowienia NSA i przedstawiając jego tekst wystąpił o informację czy inwestor ([...[ [...]) posiada decyzję (zezwolenie) na dokonanie inwestycji polegającej na przebudowie dawnej obory i stodoły na pomieszczenia przeznaczone na zakład produkcyjny, czy też przebudowa miała charakter samowoli, czy wydano pozwolenie na użytkowanie przebudowanych obiektów ze zmianą ich przeznaczenia z użytkowania budynków zagrodowych związanych z gospodarstwem rolnym na zakład produkcyjny oraz czy taka lokalizacja zakładu nie stoi w sprzeczności z przepisami o ochronie krajobrazu rzeki P. i D., nie wspominając uciążliwości dla mieszkańców, (usytuowanie w osiedlu domów jednorodzinnych). Jednakże nie uzyskał odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym wypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce o nr ew. gr. [...] w W. przy ul. T., z uwagi na brak posiadania przymiotu strony przez skarżącego – A. P., co wypełnia zdaniem organów orzekających dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. Przede wszystkim wskazać trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, a zatem nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, może być stosowany w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne. Taka sytuacja wystąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty, nie wymagający głębszych dociekań widoczne będzie, że podanie nie pochodzi od strony. W przeciwnym przypadku, do organu administracji publicznej, do którego wniesione zostało podanie, będzie należał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego między innymi celem zbadania podmiotowej legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia, organ wyda decyzję o umorzeniu postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, iż zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, stoją na stanowisku, iż w przypadku pism wnoszonych przez strony, przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nieważna jest jego nazwa, ale treść. Ani tytuł pisma wniesionego przez stronę, ani nawet wskazana w podaniu podstawa prawna nie ma – w zasadzie – charakteru determinującego dla organu rozpoznającego wniosek. Wiążą go bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 466/07 LEX nr 522544, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 452/10 LEX nr 758206). W ocenie Sądu, w świetle poczynionych wyżej rozważań, kluczowe znaczenie z punktu widzenia kontrolowanej sprawy ma określenie charakteru podania skarżącego z dnia [...] marca 2013 r. Sąd zauważa, iż podanie skarżącego w głównej mierze opierało się na dołączonym do niego postanowieniu NSA z dnia 16 października 2012 r. (II OW 117/12). Rozstrzygnięcie to zostało wydane na wniosek skarżącego, który zwrócił się o rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą G., a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie udzielenia informacji dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego, bądź udostępnienia części kserokopii z akt administracyjnych dotyczących legalności działania zakładu produkcyjnego. W przedmiotowym postanowieniu NSA pouczył skarżącego, iż może on zrealizować swoje żądanie udzielenia powyższych informacji korzystając z możliwości jakie daje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji zatem, gdy podanie wniesione przez stronę może budzić wątpliwości co do jego charakteru (a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku pisma skarżącego z dnia [...] marca 2013 r.), obowiązkiem organu było zatem podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony. Co prawda organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia pisma z dnia [...] marca 2013 r., jednakże dotyczyło ono jednoznacznego sprecyzowania adresu nieruchomości na terenie, której znajdują się obiekty (stodoła, obora). W ocenie Sądu, w piśmie tym zabrakło wezwania do doprecyzowania, czy przedmiotowy wniosek – wobec treści dołączonego do niego rozstrzygnięcia NSA z dnia 16 października 2012 r. – stanowi żądanie do udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, czy też zamiarem skarżącego jest wszczęcie postępowania administracyjnego na innej podstawie prawnej. Dopiero niewątpliwe ustalenie żądania z jakim skarżący zwraca się do organu wnosząc o wszczęcie postępowania pozwoli na dokonanie oceny posiadania przez piszącego przymiotu strony i prawidłowe rozstrzygnięcie w zależności od okoliczności sprawy i dokonanych ustaleń. Ponownie rozpatrując sprawę, organ korzystając z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., zwróci się zatem do skarżącego o jednoznaczne wyjaśnienie treści żądania zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. a po ustaleniu intencji skarżącego podejmie dalsze stosowne działania w sprawie. Naruszenia art. 7, art. 61a § 1 i art. 77 k.p.a., o których mowa wyżej czynią zasadnym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2013 r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c), o czym Sąd orzekł w punkcie 1) wyroku. Orzeczenie w punkcie 2) wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.