II SA/Ol 823/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2/ orzeka, że zaskarżone zarządzenia nie podlega wykonaniu. Z przekazanych akt sprawy wynika, że Zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] został zatwierdzony konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących, na poddaństwie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373). Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących oraz rozpoznanie tej skargi wraz ze skargą na zarządzenie nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących. W motywach uzasadnienia skargi Wojewoda podniósł, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanego zarządzenia z uwagi na nieprawidłowości, które wystąpiły w trakcie konkursu. Nieprawidłowości te polegały na tym, że w skład Komisji Konkursowej mającej wyłonić kandydata na to stanowisko Wójt Gminy wyznaczył siebie samego jako przedstawiciela organu prowadzącego szkołę oraz Przewodniczącego Komisji Konkursowej, co nastąpiło w drodze zarządzenia nr [...] z dnia [...], na które również wniesiona została skarga do sądu administracyjnego. Przywołano treść regulacji art. 36a ustawy o systemie oświaty - dalej: u.s.o. oraz treść art. 5c pkt 2 tej ustawy, z których wynika, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły oraz powołanie komisji konkursowej mającej na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły należy do kompetencji wójta, jako organu wykonawczego gminy. Wskazaną regulację uzupełniają zapisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (dalej zwane: rozporządzeniem z dnia 8 kwietnia 2010 r.), gdzie z § 2 wynika, że przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami wyznacza organ prowadzący szkołę, zaś z § 8 ust. 2 zapisano, że organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia m.in. innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W ocenie Wojewody przywołane regulacje prawne świadczą, że Wójt Gminy nie mógł powołać komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w kształcie takim jak to uczynił. Ustawodawca regulując skład komisji konkursowej jednoznacznie wskazał, że mają tam być przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Za pomocą regulacji art. 36a ust.6 pkt 1 u.s.o. ustawodawca przewidział dla organu wykonawczego gminy, jako organu prowadzącego szkołę wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Taki zapis miał za zadanie nie doprowadzenia do sytuacji, gdy piastun organu prowadzącego szkołę będzie jako członek komisji konkursowej "sędzią we własnej sprawie", skoro później to on również będzie zatwierdzał konkurs, bądź go unieważniał. W sytuacji, która wynikła w następstwie powołania jako przewodniczącego komisji konkursowej piastuna organu trudno mówić o zachowaniu bezstronności postepowania konkursowego, gdy w pracach komisji uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy osoby starającej się o wygranie tego konkursu - art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458). Powyższe okoliczności - brak bezstronności i obiektywizmu postępowania konkursowego - stanowi przesłankę unieważnienia konkursu, wypełniając dyspozycję § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. Pomimo tego konkurs nie został unieważniony lecz wręcz przeciwnie, został zatwierdzony przez Wójta, uczestniczącego wcześniej w składzie Komisji Konkursowej. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie nie zgadzając się z argumentacją Wojewody. Wskazano, że ustawodawca w treści art. 36a ust. 6 u.s.o. nie wprowadził żadnych ograniczeń w postaci zakazu powołania do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły wójta jednostki samorządu terytorialnego jako jej przewodniczącego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że z przywołanych w skardze regulacji Wójt Gminy zobligowany był do wyłączenia się od udziału w postepowaniu konkursowym. Nie podzielono również zarzutu, że uczestnictwo w komisji konkursowej wójta uniemożliwia zachowanie bezstronności postępowania konkursowego, gdyż to przecież wójt jest uprawniony do powołania komisji konkursowej, do wyłonienia jej przewodniczącego, co oznacza, że w praktyce ma on określony wpływ na wybór kandydata. Wniosek o niedopuszczalności osobistego uczestnictwa wójt w pracach komisji z uwagi na brak obiektywizmu uznać należy za zbyt daleko idący. Podkreślono, że z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r. wynika, że unieważnienie konkursu na dyrektora szkoły może wystąpić w przypadku kumulatywnego wystąpienia dwóch okoliczności tj. nieprawidłowości innych niż określone w § 8 ust. 2 pkt 1-3 ww. rozporządzenia oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy owymi nieprawidłowościami a rozstrzygnięciem konkursu, który skutkowałby potencjalną możliwością innego wyniku postępowania konkursowego. Czyli zastosowanie tej normy wymaga wykazania, że zaistniałe uchybienia mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Skarżący organ ograniczył się jedynie do wykazania pierwszej przesłanki a nie zawarł argumentacji na temat związku przyczynowego pomiędzy zachodzącym uchybieniem a rozstrzygnięciem konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, kontrola zaskarżonego aktu organów jednostek samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd pod względem zgodności z prawem przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie okoliczności faktycznych występujących w sprawie (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy ppsa.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępnie należy wskazać, że zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm). Istota sporu pomiędzy stronami w rzeczonej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy okoliczność, że w składzie Komisji Konkursowej zasiadał jako jej Przewodniczący Wójt Gminy, który następnie zatwierdził wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły miał wpływ na skarżone zarządzenie Wójta zatwierdzające kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących. Stosownie do art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 2 zd.1 tej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisje konkursową w składzie:1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 u.s.o., prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 u.s.o.). Nadto wyjaśnić pozostaje, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) zwanego dalej: rozporządzeniem z 8 kwietnia 2010 r., organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Po myśli zaś § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postepowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Przeprowadzona przez Sąd analiza zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że słuszny jest zarzut Wojewody, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a następnie jako organ prowadzący szkołę zatwierdzić kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pod pojęciem "organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a kpa.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie". Nadto, jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. IV SA/Wr 649/12 (dostępny CBOIS), burmistrz jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36 ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego, a zatem to jeden z tych przedstawicieli będzie mógł być powołany na stanowisko przewodniczącego komisji konkursowej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez Wójta samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granice wpływu Wójta na wybór członków komisji. Zachowując ten przepis w jego literalnym brzmieniu wójt, jako organ prowadzący szkołę zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienie. Trudno w takiej sytuacji mówić o zachowaniu bezstronności postepowania konkursowego, kiedy w komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy ( art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopad 2008 r. o pracownikach samorządowych) osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia jak i unieważnienia wyników tego konkursu. Reasumując należało stwierdzić, że zarzuty skarżącego Wojewody odnoszące się do niewłaściwego składu Komisji Konkursowej w rozpoznawanej sprawie są w pełni zasadne i słuszne. Powołanie przez Wójta Gminy samego siebie w tej sprawie jako członka i Przewodniczącego Komisji Konkursowej do wyłonienia kandydata na Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących stanowi o naruszeniu art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, gdyż wskazane nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a mimo tych zasadnych wątpliwości podjął organ prowadzący szkołę zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu na kandydata na dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących. Nadto należy również wyjaśnić, że stosownie do art. 147 § 1 ustawy ppsa. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w omawianej sprawie zarządzenie Wójta Gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego, jednakże jest innego rodzaju aktem z zakresu administracji publicznej, który jednakże, jak wynika ze stanowiska Wojewody nie został przedstawiony organowi nadzorczemu w terminie określonym w art. 90 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym. Z brzmienia tego przepisu wynika natomiast, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Powołane wyżej przepisy określają procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy, przy czym chodzi o wszystkie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie tylko te o charakterze porządkowym - por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03, OSS 2004/2/43. Z akt przedstawionej sprawy wynika, że Wojewodzie Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących zostało doręczone dopiero przy piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. i okoliczność ta nie jest kwestionowana. Z tego też powodu w niniejszym przypadku nie znajdzie zastosowania ograniczenie dotyczące możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego skarżonego zarządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro nie zostało ono przedłożone w terminie roku od jego podjęcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa. uznał skargę za zasadną i orzekł jak w sentencji.