II OSK 467/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/13 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. P. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "K.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań D. P., M. C., oraz W. K. i A. G. od decyzji Wojewody Małopolskiego; odmawiającej stwierdzenia, na wniosek D. P., W. K., M. C., A. K. i A. G., nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...]; znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina S. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści przepisu art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Ponadto, w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił też, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane . Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt sprawy zgromadzonych przez organ wojewódzki wykazała, że brak jest w nich dokumentów potwierdzających okoliczność przysługiwania wnioskodawcom prawa własności lub użytkowania wieczystego jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Takim dokumentem z całą pewnością nie mogą być znajdujące się w aktach sprawy organu wojewódzkiego wypisy z rejestru gruntów. Jak bowiem wynika z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają zatem tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości - klasy bonitacyjnej). W tych warunkach organ drugiej instancji wezwał wnioskodawców do wykazania swego interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, w szczególności poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, z którego ww. osoby wywodzą swój interes prawny do kwestionowania decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] (np. wypis z aktu notarialnego, odpis z księgi wieczystej, prawomocne orzeczenie sądu), względnie o wskazanie numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości, dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych (www.ekw.ms.gov.pl). W odpowiedzi na ww. wezwanie M. C. przesłała numer księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr ew. [...] i [...] położonych w S., gm. S. (KW Nr [...]), A. G. przesłała numer księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ew. [...] położonej w S. (KW Nr [...]); D. P. przesłał numer księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] położonych w S. (KW Nr [...]); W. K. przesłał numer księgi wieczystej prowadzonej dla działek nr ew. [...], [...],[...] oraz [...] położnych w S. (KW Nr [...]). Ponadto, jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2012 r. A. K. (stanowiące odpowiedź na wezwanie Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r. do wykazania interesu prawnego), w treści którego A. K. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położonej w S., to jednak oświadczenie to nie może stanowić dowodu na okoliczność posiadania prawa własności nieruchomości, zaś A. K. nie przedstawił żadnego innego dokumentu, który potwierdzałby okoliczność posiadania przez niego prawa do nieruchomości, na własność której się powołuje. Organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Kierując się powyższymi argumentami, organ odwoławczy wskazał, że należy rozważyć, czy istnieje wpływ spornej inwestycji na nieruchomości wnioskodawców (z posiadania których wywodzą swój interes prawny) polegający na tym, że realizacja spornego przedsięwzięcia w świetle szczególnych przepisów prawa materialnego prawnie ogranicza wnioskodawców w możliwości zabudowy należących doń nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r. wykazała, iż dotyczy on budowy stacji wieżowo-kratowej wieży stalowej typu [...] 59,00 m posadowionej na fundamencie żelbetowym (łączna wysokość wieży wraz ze sztycą odgromową oraz cokołem żelbetowym i kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu wynosi 60,95 m). Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, iż działki wnioskodawców (skarżących) o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] widoczne na projekcie zagospodarowania terenu spornej inwestycji znajdują się w obszarze pola elektromagnetycznego o gęstości mocy >0.1 W/m2, to jednak – w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nieruchomości skarżących - jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...] - posiadają przeznaczenie na cele mieszkaniowe oraz na cele rolne. Jak wykazała analiza porównawcza znajdujących się w aktach sprawy map, w szczególności mapy obrazującej zasięg emisji ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego z mapami stanowiącymi załącznik do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działki nr ew. [...],[...],[...] i [...] (w części, która jest w zasięgu ponadnormatywnej emisji promieniowania) posiadają przeznaczenie na cele rolne. Na omawianym fragmencie tychże działek, posiadającym przeznaczenie na cele rolne, nie jest dopuszczalna budowa budynków mieszkalnych. Sporna inwestycja nie niesie zatem ze sobą żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnej zabudowy ww. nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], w szczególności nie powoduje uciążliwości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r., nr 132, poz. 877 ze zm.). Ponadto, organ drugiej instancji stwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr ew. [...],[...] i [...] również w pozostałej ich części, tj. w części, w której przeznaczone są one pod zabudowę mieszkaniową. Przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerze ew. [...],[...],[...],[...] i [...]. Ta część przedmiotowych nieruchomości, które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, nie znajduje się w zasięgu emisji ponadnormatywnego promieniowania, którego istnienie powodowałoby ograniczenia w sposobie zagospodarowania lub zabudowy (zgodnie z dokumentacją techniczną znajdująca w aktach sprawy, rys. nr 01, plan zagospodarowania terenu). W ocenie organu odwoławczego sporna inwestycja nie powoduje uciążliwości wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) związanych z przesłanianiem obiektów na działkach o nr ew. 923, 918/2, 922 i 924 (w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową), co normuje wyczerpująco przepis § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ograniczenia te nie wynikają również z brzmienia przepisu § 57 ww. rozporządzenia (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.; planowane rozwiązania nie wpływają również na warunki ochrony przeciwpożarowej obiektów na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Również w pozostałej części swych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową skarżący mogą je bez przeszkód zagospodarować, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania. Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki wnioskodawców o numerze ew. [...],[...],[...] i [...]. Ponadto, na projekcie zagospodarowania terenu nie uwidoczniono położenia nieruchomości stanowiących działki nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] (z faktu posiadania, których wnioskodawcy W. K., D. P. i M. C. wywodzą swój interes prawny). Tym samym z uwagi na znaczną odległość dzielącą powyższe nieruchomości od działki inwestycyjnej, nieruchomości te z całą pewnością nie są ograniczone w zagospodarowaniu w związku z realizacją spornego przedsięwzięcia. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził że nie dopatrzył się, aby odwołujący się mieli interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r. i dlatego uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012r., znak: [...]; oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł D. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozbawienie go przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych, a co najważniejsze pozbawienie skarżącego możliwości polemiki z decyzją w tym zakresie. Zdaniem skarżącego, nie jest dopuszczalne, aby organ stwierdzał, iż dana osoba nie posiada przymiotu strony bez wskazania jak ustalono samodzielnie obszar oddziaływania inwestycji. Wskazano na naruszenie art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nie odniesie się do zarzutu dotyczącego kwestii konieczności uwzględnienia zjawiska superpozycji i to podpartego oficjalnym stanowiskiem Ministra Środowiska oraz sądów administracyjnych. Obowiązkiem organu było wskazanie, że zjawisko takie nie istnieje, z uwagi na to, że każda z anten na danym sektorze posiada obszar wypadkowy pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych oddzielny dla każdej z nich. W istocie strona nie wie, dlaczego nie uwzględniono jej stanowiska, a Sąd nie ma możliwości dokonania oceny takiej decyzji. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust 2 w powiązaniu z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że na etapie ustalenia stron postępowania ustala się, czy inwestycja wprowadzi konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w sytuacji, w której w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych wystarczy, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania pola elekromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 144 ust. 1, art. 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 8, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez nie dokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, a w szczególności niepodania, jakie anteny były objęte analizą organu ze wskazaniem ich ilości, mocy wraz z podaniem metody obliczeniowej, jej błędu oraz wskazania, czy uwzględniono odbicia w terenie od naturalnych przeszkód. Ponadto brak wskazania, czy organ ustalił obszar oddziaływania inwestycji samodzielnie, czy też przyjął ustalenia dokonane przez inwestora kwestionujące istnienie zjawiska superpozycji, albowiem dokumentacja zawiera ustalony zasięg pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych dla każdej anteny z osobna, co fizycznie jest niemożliwe, albowiem do tej pory nie udało się nikomu dokonać separacji energii emitowanej przez anteny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, 77, 107 K.p.a., wobec braku prawidłowego rozważenia okoliczności sprawy, zastosowania właściwych przepisów prawa i wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia W ocenie Sądu, organ drugiej instancji zasadnie przystąpił do oceny przymiotu strony wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ prawidłowo, uzupełnił materiał dowodowy w sprawie przez uzyskanie danych dotyczących tytułu prawnego wnioskodawców do nieruchomości, którymi władają, a które w ich ocenie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na nieprawidłowy opis danych dotyczących wskazywanych ksiąg wieczystych albowiem nie wystarczy opisanie numeru księgi wieczystej lecz należy wskazać także sąd wieczystoksiegowy, który ją prowadzi. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji w sposób niewłaściwy przeprowadził badanie przymiotu stron wnioskodawców. Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, ale pozostaje nadal w związku ze sprawą główną. I tak, skoro ta dotyczyła pozwolenia na budowę, to do określenia przymiotu stron w postępowaniu nieważnościowym zastosowanie znajduje, tak jak w postępowaniu zwykłym, art. 28 ustawy Prawo budowlane. W myśl ww. przepisu, stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tym samym, ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do przyznania przymiotu strony w ww. postępowaniu dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny. Organ drugiej instancji nie rozważył w sposób wyczerpujący przepisów prawa materialnego, które w związku z planowaną inwestycją ograniczałyby sposób zagospodarowania nieruchomości, wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ drugiej instancji bezpodstawnie badanie oddziaływania inwestycji na ww. nieruchomości ograniczył li tylko do kontroli z punktu widzenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym nawet w tym badaniu pominął np. § 314 tego rozporządzenia, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego. Organ w odniesieniu do nieruchomości, które w świetle planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter rolny pominął to, że na takich działkach można wznosić zabudowę siedliskową oraz budynki związane z produkcją rolną. Ponadto planowana inwestycja nie może być postrzegana wyłącznie, jako obiekt budowlany, polegający na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości mogą wynikać z fal emitowanych przez anteny. Organ drugiej instancji nie zbadał ograniczeń w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). W tym zakresie niezbędna jest ponowna szczegółowa analiza projektu budowlanego w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości stanowiących własność inicjatorów postępowania nieważnościowego, z uwzględnieniem ich dopuszczalnego zagospodarowania. Organ, przy rozważaniu obszaru oddziaływania inwestycji jako przesłanki dla oceny przymiotu strony wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji pominął także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) - w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, które w § 9 stanowi, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. Organ pominął także, w swoich rozważaniach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), które w § 1 pkt 1 określa, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla a) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, b) miejsc dostępnych dla ludności. W związku z powyższym, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które mogą być zabudowane, a nie tylko tych, które są zabudowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 736/08). Ponadto, zdaniem Sądu, organy zobowiązane są ustalić, czy i w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawców i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt 20, ale i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta nie naruszała prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja, której dotyczyła skarga, nie naruszała tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wprowadza występowanie nad nim w miejscach niedostępnych dla ludności pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 oraz niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, jakie przepisy prawa materialnego naruszała decyzja i dlaczego owo naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy a także niewyjaśnieniu dlaczego, zdaniem Sądu, naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy, 4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej albowiem pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej II instancji decyzja ta została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylona, 5) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z załącznikiem nr 1 tabela 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności) należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P4 Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie uzasadnił należycie powodów uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania jakie zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku są nieczytelne i ich zrealizowanie przez organ administracji byłoby w istocie niemożliwe. Istotą sprawy jest dokonanie oceny, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że D. P., W. K., M. C., A. K. i A. G. nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j. ze zm.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Definicja ta, zgodnie z treścią art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w sprawach pozwoleń na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym nie była inwestycją wymagającą udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zastosowanie w sprawie miał więc art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał przepisy, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osób występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości i stwierdził, że tego rodzaju ograniczenia nie wystąpią. Wojewódzki Sąd Administracyjny tej oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował. Sąd stwierdził natomiast, że organ ten nie wziął pod uwagę jeszcze innych przepisów, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości osób występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog przepisów prawa, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z realizacją inwestycji jest katalogiem otwartym. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może ustalić, że istnieją przepisy, z których tego rodzaju ograniczenia będą wynikać i nakazać organowi administracji ich uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd powinien wskazać organowi administracji konkretny przepis oraz wskazać jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości z przepisu tego będą wynikać. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny tego nie uczynił. Stwierdzając, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy określonych przepisów prawa materialnego Sąd w istocie stwierdził, że organ administracji naruszył te przepisy poprzez ich niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Naruszenie prawa materialnego przez organ administracji może być podstawą uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do nieruchomości, które w świetle planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter rolny pominął to, że na takich działkach można wznosić zabudowę siedliskową oraz budynki związane z produkcją rolną. Sąd nie wykazał jednak, czy zrealizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej o takich parametrach, które wynikają z pozwolenia na budowę spowodowałoby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości rolnych poprzez umiejscowienie na nich zabudowy zagrodowej. Sąd I instancji dysponuje materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i takiej analizy może dokonać. Jeśli natomiast Sąd I instancji uznałby, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które pozwalałyby na dokonanie takiej oceny, to powinien wskazać, jakie dowody powinny być dodatkowo przeprowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że organ odwoławczy nie zbadał ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Rozporządzenie to zawiera pięć paragrafów. W § 1 określono jego zakres przedmiotowy. W § 2 wskazano, że zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W § 3 wskazano, że metody sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, o których mowa w § 1 pkt 3, określa załącznik nr 2 do rozporządzenia, zaś w § 4 wskazano, że metody wyznaczania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, o których mowa w § 1 pkt 4, jeżeli w środowisku występują pola elektromagnetyczne z różnych zakresów częstotliwości podanych w kolumnie 1 tabeli 1 i w kolumnie 1 tabeli 2 w załączniku nr 1 do rozporządzenia, określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. W § 5 wskazano datę wejścia w życie rozporządzenia. Jeśli, zdaniem Sądu I instancji, z przepisów tych wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, to powinien wskazać jakie są to ograniczenia i w jaki sposób mogą one ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości. Tymczasem Sąd poprzestał na enigmatycznym stwierdzeniu, że "W tym zakresie niezbędna jest ponowna szczegółowa analiza projektu budowlanego w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości stanowiących własność inicjatorów postępowania nieważnościowego, z uwzględnieniem ich dopuszczalnego zagospodarowania". Także w odniesieniu do pozostałych wskazań Sądu I instancji stwierdzić należy, że są one ogólnikowe przez co w istocie ich zrealizowanie przez organ administracji jest w takim kształcie niemożliwe. Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji, przy rozważaniu obszaru oddziaływania inwestycji jako przesłanki dla oceny przymiotu strony wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji pominął także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Sąd wskazuje przy tym, że § 9 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. Także w odniesieniu do tego przepisu jak i innych przepisów ww. rozporządzenia Sąd I instancji nie wskazuje, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości miałyby z nich wynikać. Analogiczna sytuacja ma miejsce także w związku ze wskazaniem Sądu I instancji, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Wskazanie Sądu, że "(...) organy zobowiązane są ustalić, czy i w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawców i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt 20, ale i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane." jest tak ogólne, że niemożliwym jest ustalenie, jakie czynności miałby podjąć organ administracji w dalszym postępowaniu w celu wykonania tego zalecenia Sądu. Podsumowując stwierdzić należy, że za w pełni zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jeśli rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uzna, że organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominął określone przepisy, z których wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości, to powinien wykazać w uzasadnieniu wyroku, że ich pominięcie miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w uzasadnieniu wyroku wskazać, z którego przepisu wynika ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i na czym ograniczenie to polega. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. Jak to zostało już wcześniej wskazane Sąd I instancji stwierdzając, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy określonych przepisów prawa materialnego w istocie stwierdził, że organ administracji naruszył te przepisy poprzez ich niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Podstawą uwzględnienia skargi nie powinien więc być art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. tylko ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. oczywiście po wykazaniu, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Jak to zostało już wcześniej wskazane Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, by naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie przez organ administracji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym miało wpływ na wynik sprawy. Za niezasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok sprawował kontrolę działalności administracji publicznej i stosował środki określone w ustawie. Art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy i mógłby zostać naruszony tylko w sytuacji, gdyby sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z art. 3 § 2 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd I instancji orzekał też w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Wykazywanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie wykonał funkcję kontrolną następuje poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które Sąd niewłaściwie zastosował lub dokonał ich błędnej wykładni nie zaś poprzez wskazywanie przepisów o charakterze ustrojowym. Analogicznie ocenić należy zasadność zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepisy te również mają charakter jedynie ustrojowy. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdzić należy, że jego ocena jest obecnie przedwczesna. Ocena prawidłowości zastosowania ww. przepisu lub jego wykładni możliwa byłaby wówczas, gdyby uzasadnienie wyroku Sądu I instancji było sporządzone prawidło. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.