II SA/Gl 1070/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. M. M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w C., przywołując art. 61 § 1 k.p.a., o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia obsypu z należącego do niego budynku gospodarczego. Jak wskazał E. S. zmieniła rzędne terenu, czego następstwem jest grzyb w budynku, zacieki w wyniku ściekania i przemakania ściany oraz zalewanie placu. Wnioskodawca nadmienił, że nagromadzony usyp to nie tylko ziemia, ale popiół i żużel kwalifikowane jako odpad niebezpieczny. M. M. wniósł o bezzwłoczne usunięcie przez E. S. obsypu z jego budynku, jak również o sprawdzenie wpływu nagromadzonych mas ziemnych na stosunki wodne oraz stan gleby. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Wójt Gminy M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na terenie działki E. S. zlokalizowanej przy ul. [...] nr ewid. [...] k.m. 5 obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. M. w swoim piśmie podał jakoby podniesienie terenu i obecnie zaistniała zmiana stanu wody na gruncie powodowała większą nasiąkliwość gruntu przylegającego do budynku gospodarczego, a przez to przyczyniła się do jego zawilgocenia. Okoliczność ta jednak nie wynika tylko i wyłącznie z działania jednej osoby lecz przyczyniło się do niej usytuowanie budynku gospodarczego w granicy posesji. Wójt Gminy M. podkreślił nadto, że w urzędzie Gminy M. toczyło się już analogiczne postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na terenie działki E. S. W trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono żadnej działalności polegającej na podwyższaniu terenu i mogącej prowadzić do zmiany stanu wody na gruncie, jak też do zmiany kierunku spływu wód opadowych. W konsekwencji Wójt Gminy M. w dniu [...]r., wydał decyzję nr [...], w której odmówił nakazania E. S. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie. Od tej decyzji M. M. odwołał się, a jego odwołanie w dniu [...]r. Urząd Gminy M. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Wójt wskazał nadto, że na terenie posesji E. S. znajduje się droga, na której nierówności niwelowano żużlem z kotłowni szklarni. Ustawa o odpadach (Dz. U. z 2010 Nr 185 poz. 1243 z późn. zm.) w załączniku nr 2 lista B określa, że żużle mogą być odpadami niebezpiecznymi jeżeli zostaną zanieczyszczone którymkolwiek ze składników wyliczonych w załączniku nr 3 i mają którekolwiek z właściwości wyliczonych w załączniku nr 4. W przypadku zwykłego żużla otrzymywanego z kotłowni szklarni takie niebezpieczeństwo nie zachodzi. M. M. wniósł zażalenie na otrzymane postanowienie (określone przezeń jako odwołanie) domagając się jego zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Podał, że wnosił o przywrócenie stanu wody na terenie działki E. S. gdyż spływająca wodą niesie za sobą nawilgocenie ściany budynku gospodarczego i tworzenie się na niej pleśni. Z powyższych względów wnosi o usunięcie ziemi nasypanej na ścianę należącego do niego budynku. Wskazał, iż z uzasadnienia cyt. "otrzymanej decyzji" wynika, iż jego budynek gospodarczy ulega zniszczeniu poprzez usytuowanie go w granicy posesji, jednak na jego budowę zostało wydane pozwolenie gdy jeszcze teren posesji E. S. był niższy. W przeciągu kliku lat został on podwyższony na dowód czego można przeprowadzić ekspertyzę polegającą na przewiercie ściany budynku, i zobaczeniu czy przylegający nasyp jest naturalnie powstały czy też powstał poprzez działanie osób. M. M. stwierdził nadto, iż jego zdaniem żużel, którego użyto do utwardzania powierzchni pochodzi ze spalania w szklarniach odpadów wytwarzanych w gospodarstwie domowym, co jest nielegalne, gdyż spalając odpady w piecach truje się sąsiadów, powietrze, wodę, glebę. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przytoczył i omówił art. 61a k.p.a. wskazując, iż gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podkreślił, że w kontrolowanej sprawie zaszły uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Mianowicie w sprawie tego samego zarzutu co do zmiany stosunków wodnych na terenie nieruchomości E. S. toczyło się już postępowanie z wniosku M. M. W dacie orzekania zaskarżonym postanowieniem przez organ I instancji było ono w toku, natomiast aktualnie, w dacie orzekania przez organ odwoławczy, postępowanie administracyjne zastało zakończone. Kolegium wskazało bowiem, że decyzją z dnia [...]r. [...] Wójt Gminy M., po zakończeniu postępowania prowadzonego na wniosek M. M., odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie na terenie działki E. S. Na skutek wniesionego przez M. M. odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W tym dniu zostało zatem zakończone postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie E. S. Skarga Pana M. M., złożona na decyzję Kolegium w dniu [...] r. (data wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.) zainicjowała zaś postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. Zostanie ona przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek M. M. z dnia [...]r. w istocie dotyczy zatem sprawy, która w dacie jego złożenia była już w toku z mocy wniosku wcześniej złożonego, obecnie zaś postępowanie administracyjne zostało zakończone. Okoliczność, że w niniejszej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne i zostało zakończone rozstrzygnięciem stanowi, w ocenie składu orzekającego Kolegium, uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a.. Wszczęcie postępowania po raz wtóry w tej sprawie i wydanie w konsekwencji decyzji doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pismem z dnia [...]r. M. M. wniósł skargę na ww. postanowienie Kolegium domagając się jego uchylenia oraz nakazania E. S. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających spływaniu wody na należącą do niego posesję i przez to jej niszczenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, a także naruszenie innych, nie wskazanych bliżej cyt. "przepisów prawa materialnego a nadto przepisów prawa wodnego". W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż nie polegają na prawdzie twierdzenia organu, że nie doszło do zmiany wysokości gruntu na działce E. S. Oględziny nieruchomości czy wyjaśnienia stron nie posiadających fachowej wiedzy w zakresie stosunków wodnych nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy. W sytuacji, gdy w kwestii oceny wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie istnieje różnica stanowisk stron, opinia biegłego może być jedynym dowodem pozwalającym wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie. W przedmiotowym postępowaniu biegły nie został powołany. Z powyższego wynika, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych wyżej norm, a organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił w konkluzji, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte w zgodzie z obowiązującym przepisami, albowiem sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, jak również krąg stron jest taki sam jak w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 61 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej k.p.a. przewiduje jednak wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12, którą to tezę tut. Sąd podziela w całej rozciągłości. Por. też np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1036/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/12. W przedmiotowej sprawie zaszły właśnie takie, jak wskazane powyżej, przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zważyć bowiem należy, że wniosek swój, przywołujący art. 61 § 1 k.p.a., o wszczęcie postępowania, M. M. sformułował w piśmie z dnia [...]r. Jak jednak stwierdził organ I instancji w urzędzie Gminy M. toczyło się już tożsame postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na terenie działki E. S. W trakcie prowadzonego postępowania nie stwierdzono żadnej działalności polegającej na podwyższaniu terenu i mogącej prowadzić do zmiany stanu wody na gruncie, jak też do zmiany kierunku spływu wód opadowych. W efekcie Wójt Gminy M. w dniu [...]r., wydał decyzję nr [...], w której odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie na terenie działki E. S. Od tej decyzji M. M. odwołał się, a jego odwołanie w dniu [...]r. Urząd Gminy M. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W konsekwencji ustalenia, iż w tożsamej sprawie, jak ta, w której obecnie M. M. domaga się wszczęcia postępowania (w tym samym przedmiocie, tych samych okolicznościach faktycznych, przy udziale tych samych stron) postępowanie przed organem I instancji już się toczyło postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wójt Gminy M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na terenie działki E. S. Postanowienie to w zakresie jego osnowy niewątpliwie uznać należy za prawidłowe. Niedopuszczalnym byłoby bowiem w toku toczącego się, nie zakończonego jeszcze ostatecznie, postępowania w sprawie wszcząć po raz drugi tożsame postępowanie. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że M. M. ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze ani w toku obecnego postępowania sądowego nie zakwestionował oceny co do tożsamości sprawy. Zbytecznie natomiast, wbrew formalnemu charakterowi postanowień opartych na art. 61a k.p.a. Wójt odniósł się w uzasadnieniu nie tylko do okoliczności, o których mowa, lecz także do merytorycznych aspektów sprawy czego nie powinien był czynić. Uchybienie, o którym mowa, choć niewątpliwe, nie wywiera jednak wpływu na poprawność osnowy wydanego przez organ postanowienia, a tym samym na wynik sprawy. W konsekwencji poprawnie Kolegium, rozpatrując wniesione zażalenie, utrzymało w mocy zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne dodatkowo wskazując, że wniosek M. M. w istocie dotyczy sprawy, w której na dzień orzekania przez Kolegium postępowanie administracyjne zostało już ostatecznie zakończone. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], od której M. M. wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Kolegium utrzymało bowiem w mocy wskazaną wyżej decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r. Fakt, iż w tożsamej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne i zostało zakończone rozstrzygnięciem stanowi, w ocenie składu orzekającego Kolegium, którą to tezę Sąd w pełni podziela, uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a. Wszczęcie kolejnego postępowania w tożsamej sprawie i wydanie w konsekwencji decyzji doprowadziłoby bowiem do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd zauważa, że prawomocnym wyrokiem z dnia sygn. akt II SA/Gl 796/13 tut. Sąd uchylił wspomnianą wyżej ostateczną decyzję SKO, a także poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. Tym samym wnioskowane przez skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie będzie toczyć się ponownie tyle, że nie w konsekwencji wniosku skarżącego z dnia [...]r. lecz wcześniejszego wniosku wszczynającego postępowanie zakończone wskazanymi wyżej decyzjami. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.