IV SA/Gl 76/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta D.. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.), uchylił z dniem [...] r. decyzję [...] z dnia [...] r., w sprawie przyznania I. G. zasiłku pielęgnacyjnego. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 16 lipca 2012 r. uzyskano informacje o pobieraniu przez stronę dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) począwszy od 1 lipca 2005 r., co wyklucza możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 1u.ś.r., skutkujące uznaniem świadczeń rodzinnych wypłaconych w okresie od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2012 r. za nienależnie pobrane. W odwołaniu od powyższej decyzji I. G. wniosła o jej uchylenie. Podkreśliła, że w dniu składania wniosku o zasiłek pielęgnacyjny była osobą 72 – letnią, schorowaną i niepełnosprawną. Nie pytano jej, czy pobiera dodatek pielęgnacyjny. Również w decyzji przyznającej świadczenie nie została pouczona o warunkach uzyskania zasiłku. Wobec tego nie wiedziała o braku możliwości pobierania obu świadczeń jednocześnie, a winę za zaistniała sytuację ponosi organ, który nie dokonuje wymiany informacji z ZUS. Dodatkowo, jak podaje, uchylenie decyzji winno nastąpić dopiero z dniem 16 lipca 2012 r., w którym to organ powziął wiadomość o przysługującym jej dodatku pielęgnacyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie wyjaśniono, że dodatek pielęgnacyjny oraz zasiłek pielęgnacyjny stanowią dwa odrębne świadczenia, uregulowane w różnych ustawach i przyznawane przez różne organy. Funkcja wskazanych świadczeń pozwala na stwierdzenie, że są one porównywalne, chociaż dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek stanowi świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Jak wynika z art. 16 u.ś.r., zbieg prawa do tych świadczeń został wyłączony przez ustawodawcę, bowiem wykluczył on z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego osoby uprawnione do dodatku pielęgnacyjnego, niezależnie od podstaw jego uzyskania. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zachodziła przesłanka do uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Jak pokreślono w uzasadnieniu decyzji, I. G. podpisała się pod oświadczeniem zawartym w części II wniosku, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wobec tego uznano, że nie informując organu I instancji o fakcie pobierania dodatku pielęgnacyjnego z ZUS świadomie wprowadziła ten organ w błąd, co skutkowało podjęciem decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W konsekwencji tego doszło do wypłaty nienależnych świadczeń. Jednocześnie, jak zauważył organ odwoławczy, nie można uznać, że zasiłek pielęgnacyjny został stronie wypłacony mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do niego prawa, gdyż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał jej od początku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. G. wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając im naruszenie przepisów: 1/ postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. 2/ prawa materialnego – art. 30 ust. 1 pkt. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Ponownie zaakcentowała, że w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego była osobą 72-letnią, schorowaną, a poza tym nikt nie pytał jej o to, czy pobiera zasiłek pielęgnacyjny. Przez 7 lat wypłacano jej to świadczenie, mimo tego, iż ukończyła 75 rok życia, co powoduje automatyczną wypłatę dodatku pielęgnacyjnego przez ZUS. Podważa stanowisko organu odwoławczego o prawidłowym poinformowaniu jej przez organ pierwszej instancji o okolicznościach powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie została pouczona o tym ustnie przez pracownika przyjmującego wniosek, także na decyzji przyznającej świadczenie takiego pouczenia brak. W związku z tym zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jak podkreśla, w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż strona powinna zostać należycie poinformowana o przesłankach mających znaczenie dla prawa do pobierania świadczeń. Pouczenie powinno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Pierwotny charakter świadczenia nienależnego wiąże się z sytuacją, w której zainteresowany świadomie wprowadził w błąd organ podejmujący decyzję w takiej sprawie, poprzez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, bądź przedłożenie fałszywych dowodów. Nie można mówić o świadomym wprowadzeniu w błąd w sytuacji, w której strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów. Skarżąca podnosi w końcowej części swojego pisma, iż nie zataiła w sposób celowy informacji o pobieraniu dodatku pielęgnacyjnego. Wniosek został wypełniony przez pracownika pomocy społecznej z uwagi na jej wiek i nieznajomość przepisów. Pod tym wnioskiem jedynie złożyła swój podpis. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje administracyjne obu instancji nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...] uchylającą z dniem [...] r. decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...]. w sprawie przyznania I. G. zasiłku pielęgnacyjnego, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzja została podjęta na podstawie art. 32 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139 poz. 992 ze. zm., dalej: u.ś.r.). Organ I instancji zweryfikował swoją pierwotną decyzję w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o występującą w tym przepisie przesłankę nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie nienależnie pobranego świadczenia zostało zdefiniowane w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Organ wskazał na przesłankę określoną w pkt. 1 W sytuacji gdy ustalenia organu odwołują się do okoliczności istniejących już w czasie podejmowania decyzji o przyznaniu świadczeń, podstawą tą nie mógł być pierwszy z tych punktów, który mówi o świadczeniach wypłacanych mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń. Hipotezą tej normy są zatem objęte sytuacje, gdy po przyznaniu prawa do świadczeń wystąpią okoliczności powodujące skutki wymienione w omawianym przepisie. Nie dotyczy on więc okoliczności istniejących wcześniej, gdyż ustanie i zawieszenie prawa do świadczeń oraz wstrzymanie wypłaty może nastąpić tylko w razie uprzedniego nabycia uprawnień z tego tytułu. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy mówi o świadczeniach przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organy obu instancji nie wyjaśniły przesłanek zawartych w tym przepisie. Mało tego – Kolegium w ogóle nie rozważało zagadnień prawnych związanych z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1. Natomiast organ I instancji uznał, że strona wprowadziła organ w błąd przez co doszło do wypłacenia świadczeń mimo zaistnienia okoliczności powodujących brak prawa do ich pobierania. Tego rodzaju stwierdzenie nie jest wystarczające do ustalenia pobrania nienależnego świadczenia w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 2, według którego wprowadzenie w błąd musi być świadome. Tymczasem w zakresie tej przesłanki w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym nie dokonano żadnych ustaleń, w związku z czym sprawa nie została należycie wyjaśniona z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Już z tego powodu musiałoby więc nastąpić ponowne jej rozpatrzenie. W tym miejscu dodać wypada, że wadliwe było zamieszczenie w decyzji I instancji rozstrzygnięcia z jej punktu II. Art. 32 ust. 1 dopuszcza bowiem jedynie orzekanie o pierwotnej decyzji, w drodze jej zmiany lub uchylenia, a nie o samym wniosku dotyczącym przyznania świadczeń rodzinnych w związku z czym w tym trybie nie można odmawiać ich przyznania. Zasadniczy problem tkwi jednak w tym, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte już po okresie, na jaki przyznane zostały przedmiotowe świadczenia rodzinne. Dostrzegając występujące w orzecznictwie różnice interpretacyjne, Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko, że w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne uruchomienie trybu z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11, zbiór LEX nr 1131464). Służy on bowiem bieżącemu dostosowywaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osób uprawnionych, a więc w granicach okresu zasiłkowego. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z czym odpada celowość jej modyfikowania, tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń ustawa przewiduje instytucję ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 5 i 6 cyt. ustawy. Odmienne stanowisko powoduje w praktyce bardzo negatywne skutki dla pobierających świadczenia. Często nie zdają sobie one sprawy z następstw decyzji uchylającej wydanej na podstawie art. 32 ustawy, bazującej na ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia, którą już zrealizowały, natomiast w postępowaniu o zwrot świadczenia, w którym dopiero dowiadują się o finansowym aspekcie sprawy, okazuje się, że kwestia nienależnego pobrania została już przesądzona w decyzji uchylającej, od której strony często się nie odwołują (pomijając zasadność tej czynności procesowej). Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organ I instancji winien umorzyć przedmiotowe postępowanie, a w zakresie ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń może uruchomić instytucję zwrotu z art. 30 ust. 5 ustawy. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do zagadnień materialnoprawnych, skoro zakwestionował sam tryb przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Zgodnie z art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz marszałek województwa może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Ta ostania przesłanka, a więc uznanie świadczeń rodzinnych otrzymanych przez skarżącą za nienależnie pobrane stanowiła podstawę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., uważa się; 1/ świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. 2/ świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3/ świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4/ świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do konkluzji, iż w przypadku art. 32 i art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r. mamy do czynienia z dwoma różnymi sprawami w znaczeniu materialnym, które wymagają załatwienia ich w odrębnych postępowaniach oraz w drodze różnych decyzji administracyjnych. Stanowisko takie może potwierdzać przepis ust. 9 art. 30 u.ś.r., który, co prawda, odnosi się do kwestii umarzania, odraczania oraz rozkładnia na raty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, jednakowoż odwołuję się on do "decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Innymi słowy rzecz ujmując, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r. powinna być wydana decyzja stwierdzająca fakt nienależnie pobranych świadczeń. Skład orzekający podziela w tym miejscu stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2012 r., II SA/Po 271/12 ( LEX nr 1225770): "W pierwszej kolejności należy ustalić nienależnie pobrane świadczenie i wydać decyzję znajdującą swoje oparcie w art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. i dopiero w wyniku wydania takiej decyzji uchylić na podstawie art. 32 ust. 1 (in fine) tej ustawy decyzję przyznającą świadczenia rodzinne". Podobne stanowisko zajmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., II SA/Łd 337/12 (LEX nr 1229046): "Kwestia świadczeń nienależnie pobranych stanowić powinna przedmiot innego (odrębnego) postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 30 u.ś.r. Fakt nienależnie pobieranego świadczenia jest ściśle związany z winą świadczeniobiorcy i jego świadomością o tym, że pobierane przez niego świadczenie jest nienależne." Wobec powyższego przyjąć trzeba, iż pozostaje w sprzeczności z prawem sytuacja, w której organ administracji, bez uprzedniego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej faktu nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku rodzinnego, uchyla decyzję przyznającą zasiłek rodzinny na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., ze względu na przesłankę określoną in fine tego przepisu, a więc ze względu na nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Przyjdzie zauważyć, co wielokrotnie podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich wyrokach, iż odmienne stanowisko powoduje w praktyce negatywne skutki dla osób pobierających świadczenie. Często nie zdają sobie one sprawy z następstw decyzji uchylającej wydanej na podstawie art. 32 u.ś.r., bazującej na ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia, która już została zrealizowana, natomiast w postępowaniu o zwrot świadczenia, w którym dopiero dowiadują się o finansowym aspekcie sprawy, okazuje się, że kwestia nienależnego pobrania została już przesądzona w decyzji uchylającej, od której strony często nie odwołują się . Z uwagi zatem na wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego związane z tym, że uchylenie decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny nastąpiło na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. bez wcześniejszego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej faktu nienależnie pobranych świadczeń przez skarżącą w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt.1 u.ś.r. Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań zawartych w treści niniejszego uzasadnienia, które po myśli art. 153 p.p.s.a. mają charakter wiążący.