II SA/Gl 1162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji dotyczącej warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. ustalił, na wniosek H. i B. P., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "dobudowa budynku hali do obróbki blachy (elementy drobnowymiarowe) do istniejącego zakładu oraz realizacja niezbędnych dla funkcjonowania budynku urządzeń technicznych oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu". Na podstawie powyższej decyzji Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. B. P. zwrócił się do Burmistrza B. kategorycznie żądając, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnienia treści decyzji w części dotyczącej komunikacji. Wskazał, iż w kierowanym do niego piśmie nr [...] Burmistrz podała, że dostęp do drogi publicznej ma się odbywać w sposób dotychczasowy, istniejącym zjazdem z drogi publicznej tj. ul. [...]. W związku z takim twierdzeniem B. P. żąda dokładnego wskazania zjazdu, czy ma to być zjazd bezpośredni, czy zjazd pośredni poprzez dz. 1. Przypomina, że nieruchomość posiada dwa zjazdy, bezpośredni i pośredni. B. P. wskazuje w tej mierze, iż "W wyżej wspomnianym piśmie wskazuje Pani również na załącznik numer 1 do decyzji [...] w formie mapy sytuacyjno-wysokościowej, z której jak Pani twierdzi można odczytać, iż obsługa nieruchomości powinna się odbywać istniejącym zjazdem z drogi publicznej tj. ul. [...]. W związku z tym żądam przedstawienia dowodu w postaci wspomnianej mapy i szczegółowego wyjaśnienia jej treści". Jednocześnie wnioskodawca zagroził Burmistrzowi odpowiedzialnością karną z art. 231 k.k. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. postanowiła wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] r. nr [...] w zakresie zapisów dotyczących komunikacji, wskazując że: Decyzja j.w. została wydana zgodnie z wnioskiem inwestora, B. P. z dnia [...] r. w którym określił on w pkt.2 rozdziału A "wjazd na drogę publiczną - istniejący", na załączniku mapy do wniosku w skali 1:1000 figuruje tylko wjazd bezpośredni z ul. [...], pośredniego wjazdu brak na mapie. Mapę sytuacyjno-wysokościową B. P. otrzymał jako załącznik nr 1 do decyzji nr [...], a odbiór potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu [...] r. W uzasadnieniu Burmistrz wskazała, iż w treści wydanej decyzji kwestia zjazdu na posesję B. P. została określona jednoznacznie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, zgodnie z wnioskiem inwestora "określenie dostępu do drogi publicznej - w sposób dotychczasowy; istniejącym zjazdem z drogi publicznej ulica [...]". B. P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zażalenie na otrzymane postanowienie zarzucając mu "rażące naruszenie oraz obrazę normy prawnej z art. 113 § 2 k.p.a.", a w konsekwencji domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż pomimo jego żądania cyt. "Burmistrz B. A. U. w żaden sposób nie wyjaśniła treści decyzji, ani nie okazała mapy, na którą się powołuje! Żądanie dotyczyło wyjaśnienia treści decyzji, a nie wyjaśnienia treści wniosku! Burmistrz B. A. U. w cyniczny, typowy dla siebie sposób unika odpowiedzi na konkretnie zadane pytania.". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, iż w myśl art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia, w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem instytucji wymienionej w powyższym przepisie jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia np. przez jego uzupełnienie. Organ jest zatem uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej czy celowościowej - wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1529/10. Inaczej mówiąc wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy - wyrok NSA z dnia 9 września 2003 r. sygn. akt I SA 1283/01. Przy czym zakres wyjaśniania wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnieniem, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Tymczasem we wskazanej decyzji z dnia [...] r. organ, zdaniem Kolegium, w sposób jednoznaczny rozstrzygnął o obsłudze komunikacyjnej inwestycji istniejącym zjazdem z drogi publicznej ul. [...] wskazując na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, przedmiotowy zjazd. Gdyby organ chciał określić dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni, to we wniosku inwestor musiałby uprzednio wskazać, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się przez działkę o nr 1. Skoro we wniosku inwestor nie określił, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać w sposób pośredni, to organ był zobowiązany wskazać na obsługę inwestycji istniejącym zjazdem z ulicy [...]. Nadto powyższy zapis nie był przez stronę kwestionowany. Pismem z dnia 7 maja 2013 r. B. P. wniósł do WSA w Gliwicach skargę na ww. postanowienie Kolegium zarzucając mu rażące naruszenie i obrazę art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 2 pkt 14, 52 ust 1 i 2, 53 ust. 4 pkt 9 i 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 64 tejże ustawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] została wydana przez nieżyjącego już Burmistrza Z. N. w dobrej wierze, natomiast obecna Burmistrz w sposób bezprawny działa na niekorzyść inwestorów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuzasadniony twierdzi, że inwestor we wniosku powinien określić, iż obsługa komunikacyjna ma odbywać się pośrednio za pośrednictwem działki 1, nie powołując się przy tym na żadne uregulowania prawne, czym naruszył w sposób rażący normę prawa z art. 6 k.p.a., a jednocześnie normę zawartą w art. 52 ustawy o planowaniu przestrzennym, albowiem wskazany przepis prawa nie wymaga od inwestora, aby wskazywał obsługę w zakresie komunikacji. SKO wskazuje również na załącznik graficzny, na którym znajdują się elementy, których w myśl przepisów prawa być nie może, czym Kolegium naruszyło w sposób rażący normę art. 6 k.p.a., oraz art. 54 ustawy o planowaniu przestrzennym. Art. 54 w ust. 3 wskazuje bowiem, iż załącznik graficzny zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji, a zatem umieszczanie innych oznaczeń na takiej mapie jest niedopuszczalne. Nadto na załączniku graficznym którym posługuje się Burmistrz B. widnieje zaznaczone usytuowanie planowanej dobudowy, natomiast w uzasadnieniu decyzji Burmistrz B. Z. N. wskazuje, że kwestia lokalizacji inwestycji nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia, gdyż docelowa lokalizacja inwestycji rozpatrywana jest na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Kontynuując swe zarzuty skarżący podniósł, iż cyt. "Powyższe świadczy o bezprawności działań Burmistrz B. /.../. Wszystko wskazuje na to, iż to organ gminy prawdopodobnie sfałszował załącznik graficzny i w sposób bezprawny posługuje się sfałszowanym dokumentem jakim jest załączona mapa! Ponadto załącznik graficzny którym bezprawnie posługuje się organ gminy jest kopią mapy złożonej jako załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na której prawdopodobnie organ gminy dokleił kartkę z tekstem, dorysował strzałkę, oraz ordynarnie wymazał linie zaznaczone na ww. mapie stanowiącej załącznik do wniosku!". Zdaniem skarżącego SKO w C. w sposób rażący naruszyło nadto art. 53 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - art. 53 ust. 4 pkt 9 powyższej ustawy. Ponieważ ulica [...] jest drogą powiatową, to uzgodnienie musiałoby być wydane przez powiatowy zarząd dróg, gdyby inwestycja miałaby być obsługiwana za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z ulicy [...]. Takiego uzgodnienia nie było, jednocześnie należy spojrzeć na wykaz adresatów którzy otrzymali decyzję, wśród których znajduje się m.in. powiatowy zarząd dróg, który nie zajął stanowiska w sprawie. Zatem korzystanie ze zjazdu bezpośredniego na ulicę [...] w celu obsługi komunikacyjnej inwestycji przez inwestora byłoby bezprawne i mogłoby się skończyć negatywnymi konsekwencjami prawnymi. Skarżący wskazał, że ponieważ decyzja o warunkach zabudowy dotyczy dobudowy do istniejącej hali produkcyjnej, do której obsługa komunikacyjna odbywała się za pośrednictwem drogi wewnętrznej - działki 1, zatem w decyzji użyto sformułowania w sposób dotychczasowy, istniejącym zjazdem, który istniał od czasu wyznaczenia drogi wewnętrznej na działce 1, przez organy gminy, czyli od około 1986 r. Należy również zwrócić uwagę na wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, w którym Sąd przypomniał, "że dostęp do drogi publicznej może być także przez drogę wewnętrzną". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie w dacie jego wydania. Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może zatem prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji - por. w tej mierze np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2372/10 i wyrok NSA z tejże samej daty sygn. akt II OSK 2531/10. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że składając w dniu 14 sierpnia 2007 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy do istniejącego zakładu hali do obróbki blachy H. i B. P. wskazali w stosownym formularzu, że projektowany sposób obsługi komunikacyjnej odbywać się będzie poprzez cyt. "istniejący" zjazd na drogę publiczną. W pełni uwzględniając wniosek stron decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. ustalił wnioskowane warunki zabudowy wskazując w pkt 2d - dostęp do drogi publicznej cyt. "w sposób dotychczasowy; istniejącym zjazdem z drogi publicznej ul. [...]". Także graficzny załącznik nr 1 do ww. decyzji wskazuje, jako jedyny istniejący, zjazd z działki inwestorów bezpośrednio na ul. [...], inny zjazd bowiem na mapie nie istnieje. Również część tekstowa wyników analizy wskazuje, iż "istniejący zjazd z ulicy [...] pozwala na prawidłową obsługę projektowanego zainwestowania nieruchomości". Niewątpliwym jest zatem, iż dokumenty, o których mowa powyżej jako jedyne skomunikowanie działki inwestorów z drogą publiczną ujmują wskazany na załączniku graficznym zjazd bezpośrednio na ulicę [...] (oznaczony ujętym w legendzie trójkątem). O żadnym zjeździe pośrednim poprzez jakąkolwiek inną działkę nie wspomnieli także inwestorzy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja wraz z załącznikiem została stronom doręczona. Nie tylko nie zakwestionowali wówczas jej treści, lecz po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności na jej podstawie zwrócili się o udzielenie im pozwolenia na budowę i pozwolenie to uzyskali. Poprawnie zatem, w zgodzie z art. 113 § 2 k.p.a, organ I instancji sformułował osnowę i uzasadnienie wydanego postanowienia, wskazując, iż decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem stron, nie została przez nie zaskarżona, a zarówno jej część tekstowa, jak i graficzna w sposób jednoznaczny przewidywały zjazd bezpośrednio z działki na ulicę [...]. Wskazać w konsekwencji należy, że wobec jednoznacznego brzmienia wskazanych wyżej ustaleń co do zjazdu bezpośredniego obecne, zgłoszone po niemal 6 latach od doręczenia skarżącemu decyzji, co do której obecnie domaga się wyjaśnień, żądania B. P., pomimo przywołania w kategorycznie sformułowanym piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. art. 113 § 2 k.p.a., w rzeczywistości nie dotyczą wyjaśnienia ewentualnych niejasności, których notabene zdaniem Sądu nie można się dopatrzyć, lecz wskazania w postanowieniu wyjaśniającym innego zjazdu niż uprzednio podany w decyzji, a mianowicie zjazdu pośredniego poprzez działkę nr 1. To zaś, jak wskazano powyżej, byłoby niedopuszczalne, postanowienie oparte na art. 113 § 2 k.p.a, może bowiem jedynie wyjaśniać w jaki sposób organ rozumiał wydane przez siebie rozstrzygnięcie, nie może natomiast go zmieniać w sposób dogodny dla stron. Strony, o ile decyzję uważały za wadliwą, mogły bowiem wnieść od niej stosowny środek zaskarżenia. Wobec zgodności z prawem postanowienia pierwszoinstancyjnego prawidłowo w efekcie organ II instancji postanowienie to utrzymał w mocy podkreślając jednoznaczność zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustaleń charakteryzujących zjazd z działki bezpośrednio na drogę publiczną i fakt pełnego zaakceptowania wówczas decyzji przez strony. Jednocześnie, odnosząc się do treści skargi i sformułowanych w trakcie rozprawy przed tut. Sądem zarzutów pełnomocnika skarżącego, iż organ I instancji "sfałszował" stanowiącą załącznik do decyzji mapę albowiem przesłał im inny dokument niż obecnie figurujący w aktach Sąd stwierdza, iż zarzut ten ma charakter gołosłowny, nie poparty absolutnie żadnymi dowodami. Na pytanie nadto Sądu czy istotnie inwestorzy otrzymali wraz z decyzją inną, też stanowiącą załącznik, mapę niż widniejąca w aktach pełnomocnik skarżącego oświadczył, że posiadana przez rodzinę mapa nie zawiera adnotacji, iż stanowi ona załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przyznał nadto, iż część tekstowa zawartej w aktach decyzji "odpowiada prawdzie", a decyzji tej inwestorzy nigdy nie zakwestionowali. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.