II SA/Sz 936/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] w sprawie odmowy ustalenia B. R. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] , wydaną z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Sekcji Pracowników Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 16a, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3), odmówił B. R. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M. Z. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że wnioskodawczyni B. R. spełnia kryterium dochodowe i kryterium pokrewieństwa, natomiast nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad matką. Od powyższej decyzji B. R. wniosła odwołanie zarzucając, że jest dla niej krzywdząca. Wskazała, że sprawuje opiekę nad matką, która jest osobą o znacznym stopniu niesprawności i w związku z tym nie może starać się o zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę B. R. złożyła w dniu 11 czerwca 2013 r., załączając Orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. o stopniu niepełnosprawności znacznym matki M. Z. - na stałe. Organ ten podał, że z akt sprawy wynika nadto, że matka wnioskodawczyni mieszka razem z nią i z jej 4 - osobową rodziną. W roku kalendarzowym 2011 dochód rodziny wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę stanowiło kwotę [...] zł i tym samym nie przekraczał kryterium dochodowego, od którego ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Do specjalnego zasiłku opiekuńczego uprawnione są osoby obciążone - zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym - obowiązkiem alimentacyjnym. Zalicza się do nich krewnych w linii prostej, czyli wstępnych i zstępnych oraz rodzeństwo. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawczyni spełnia dyspozycję tej części art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych . W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie istotą problemu nie jest jednak okoliczność związana z kręgiem osób, którym świadczenie przysługuje, ale z brakiem wypełnienia przez wnioskodawczynię dyspozycji dalszej części ww. przepisu. Opiekun osoby niepełnosprawnej może bowiem nabyć uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego jeżeli zrezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, która tej opieki wymaga. Taki wymóg powoduje, że nie wystarczy, tak jak przy świadczeniu pielęgnacyjnym, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż ostatnie zatrudnienie B. R. trwało do 31 stycznia 2012 r. Następnie, od dnia 7 lutego 2012 r. B. R. została zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Ustalony orzeczeniem stopień niepełnosprawności matki - osoby wymagającej stałej opieki datuje się od dnia [...] r. W tych okolicznościach B. R. jako osoba bezrobotna w tym okresie nie pracowała, nie musiała więc rezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż nie miała z czego rezygnować. Powyższe okoliczności pozwalają, zdaniem Kolegium, na przyjęcie, że nie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką strona zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym nie została spełniona przesłanka ustawowa pozwalająca na przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. B. R. decyzję Kolegium z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że mamę zabrała do siebie w marcu 2012 r. i nie jest jej winą to, że w tym czasie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W kwietniu 2012 r. dostała propozycję pracy, jednak odmówiła przyjęcia pracy, ponieważ musiała opiekować się chorą matką. Jest bowiem jej jedyną córką. B. R. podkreśliła, że decyzją Burmistrza z dnia [...] r. przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności na okres od dnia 1 maja 2012 r. do chwili ustania potrzeby. Nie jest w stanie podjąć pracy, ponieważ mama wymaga całodobowej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej B. R. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na błędną interpretację art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Prokuratora potwierdzeniem niewłaściwej interpretacji jest również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który bada zgodność z Konstytucją art. 11 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium legalności, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że matka skarżącej na mocy orzeczenia z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od dnia [...] r., ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Organy obu instancji orzekające w sprawie przyjęły, że ostatnie zatrudnienie skarżącej trwało do 31 stycznia 2012 r. Następnie, od dnia 7 lutego 2012 r. została ona zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i podczas wizyt w urzędzie potwierdzała gotowość do podjęcia zatrudnienia. Skoro w tym czasie nie pracowała, nie musiała więc rezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż nie miała z czego rezygnować. Tymczasem z akt sprawy oraz z wyjaśnień skarżącej, zawartych w skardze, wynika, że B. R. po ustaniu zatrudnienia podjęła stosowne działania mające na celu uzyskanie świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. W wyniku tych działań uzyskała świadczenie pielęgnacyjne, które Burmistrz decyzją z dnia [...] r. przyznał od dnia 1 maja 2012 r. do chwili ustania potrzeby. Świadczenie to z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r., natomiast skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki w dniu 11 czerwca 2013 r. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które z własnej inicjatywy rozwiązują stosunek pracy. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tą wartością konstytucyjną, jak i celem, ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek pracy w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Utratę zatrudnienia spowodowanego upływem okresu na jaki zawarta została umowa o pracę, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało przyznane decyzją wydaną przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, nie sposób traktować jako brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje bowiem przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącej, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pogląd wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, "że stwierdzenie przez organ, iż wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem 1 stycznia 2013 r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Tak więc zasadne jest twierdzenie skargi, że w realiach niniejszej sprawy, nie ma potrzeby rozpatrywania kwestii, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ta okoliczność była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z decyzji Burmistrza z dnia [...] r. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. Rozpatrując ponownie sprawę, organy winny mieć także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.