I SA/Gd 1255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., po rozpatrzeniu odwołania R. G., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: R. G. w dniu 15 maja 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek (skorygowany w dniu 12 października 2012 r.) o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (grupa upraw JPO) na rok 2012 do działek rolnych o zadeklarowanej powierzchni 3,63 ha. W oparciu o powyższy wniosek decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 w wysokości 1.405,55 zł. Płatność została pomniejszona o kwotę 834,55 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. Zmniejszenie powierzchni działek użytkowanych rolniczo wyniosło odpowiednio 0,15 ha, 0,08 ha i 0,34 ha, co skutkowało pomniejszeniem płatności, o które ubiegał się skarżący o kwotę 834,55 zł. Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przywołaniu przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie powierzchni gruntów rolnych uwzględnionych w naliczeniu płatności – tj. 3,06 ha. Odnosząc się do żądania strony dotyczącego przeprowadzenia kontroli na miejscu, poinformował że organ nie ma takiego obowiązku a nieuzasadnionym jest przeprowadzenie kontroli w 2013 roku dla sprawy wszczętej wnioskiem strony złożonym w roku 2012. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadniając, iż prowadzi od wielu lat gospodarstwo szkółkarsko-nasiennie. Gospodarstwo zajmuje się produkcją materiału szkółkarskiego do dalszej produkcji (nasiona, sadzonki zdrewniałe i zielne, siewki drzew i krzewów ozdobnych i owocowych), drzewa i krzewy ozdobne oraz owocowe w pojemnikach, drzewa i krzewy w gruncie, które obejmują: drzewa alejowe (wielolatki o znacznej wysokości) i mateczniki czyli obszary obejmujące drzewa i krzewy stanowiące bazę sadzonek zielnych, zdrewniałych oraz nasion. ARiMR niesłusznie wyłączyła obszar produkcyjny w gospodarstwie skarżącego obejmujący mateczniki i drzewa alejowe, i tym samym pomniejszyła podstawę dopłat bezpośrednich z 3,63 do 3,06 ha. Skarżący wskazał ponadto, że w toku sprawy złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli przez ARiMR celem ustalenia rzeczywistego obszaru produkcji i jego rodzaju, który pozostał bez odpowiedzi. Autor skargi wyjaśnił końcowo, że produkcja szkółkarska jest produkcją wieloletnią, a obszary produkcyjne są zajęte przez wiele lat co uzasadniało przeprowadzenie kontroli w 2013 roku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego AMiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. W toku postępowania sądowego skarżący w pismach z dnia 21 listopada 2013 r. i 2 stycznia 2014 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia i rozszerzył zarzuty skargi. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez: - doręczenie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym cztery miesiące po wydaniu decyzji przez organ I instancji, - niedostateczne rozpatrzenie odwołania przez organ I instancji, gdyż w tym samym dniu odwołanie zostało przekazane do organu II instancji, - błędne ustalenie powierzchni działek, - pominięcie charakteru działalności prowadzonej przez stronę gospodarstwa szkółkarsko-nasiennego, w którym prowadzona jest szkółka drzewek i krzewów, - przyznania płatności do obszaru uprawy, a nie do obszaru gruntu będącego w posiadaniu rolnika i wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, - pominięcie wniosku o przeprowadzenie kontroli, - nierozpoznanie istoty sprawy, - naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej i zasady działania na podstawie prawa. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia zdjęć satelitarnych działki o numerze ewidencyjnym 1, 2, 3, 4, 5 oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam wskazane. W uzasadnieniu złożonych pism skarżący szeroko wyjaśnił charakter prowadzonej przez siebie działalności. A mianowicie, że działalność szkółkarska charakteryzuje się tym, iż sprzedaje się mateczniki i inne rośliny, krzewy, drzewa, w zamian nasadzając inne młode. W związku z powyższym powierzchnia upraw ulega ciągłym zmianom i nie można utrzymać powierzchni uprawowej przez cały czas w tej samej wielkości – co nie oznacza, że doszło do zmniejszenia powierzchni gruntu. W ocenie skarżącego przeprowadzona kontrola nie jest miarodajna, gdyż dokonano jej w miesiącu styczniu – kiedy szkółka "śpi", kiedy to nie rozsadza się drzewek i nie dokonuje wycinki drzewek i krzewów. W odpowiedzi na pismo skarżącego organ odwoławczy nie uznał przedstawionych zarzutów za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a" – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty są uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowi przyznanie skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w pomniejszonej wysokości z uwagi na ustalenia organów, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez skarżącego. Organy przyjęły powierzchnię gruntów rolnych uwzględnionych w naliczeniu płatności jako 3,06 ha, wobec zadeklarowanej 3,63 ha, co skutkowało pomniejszeniem płatności o kwotę 834,55 zł. W związku z tym wskazać należy, że podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). W myśl przepisu art. 7 wskazanej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli rolnik ten spełnia dodatkowe przesłanki: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie natomiast do treści art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (...) oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L z 2009 r. nr 30 poz. 16 ze zm.) powierzchnię użytków rolnych (...), objętych systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych. Zgodnie z ust. 2 cyt. wyżej przepisu: do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (...). Analizując treść powyższych przepisów wyjaśnić należy, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych kluczowe znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej w danym roku, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. W tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało jednolity pogląd, który skład orzekający w tej sprawie podziela, że regulacje unijne stanowiąc o warunkach przyznawania płatności obszarowych podkreślają, że beneficjent musi wykazać dobry stan upraw rolnych w roku, w którym ubiega się o przyznanie płatności. Warunkiem przyznania płatności jest między innymi utrzymywanie wszystkich gruntów zgodnie z normami, czyli stan "dobrej kultury rolnej" ma istnieć w roku ubiegania się o przyznanie płatności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1324/10, z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 199/10, z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 500/10, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 911/10, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1016/10). W świetle powyższego, ze względu na specyfikę prowadzonej przez skarżącego działalności na przedmiotowych działkach, zasadne okazały się zarzuty dotyczące niewyjaśnienia w dokładny sposób stanu faktycznego sprawy. Jak wskazywał skarżący, prowadzenie szkółki uprawowej wymusza na rolniku konieczność przesadzeń, nasadzeń czy wykopywania hodowanych drzewek, co w konsekwencji powoduje zmianę obszaru uprawy. Jednakże zmiany te niekoniecznie świadczą o zaprzestaniu produkcji rolnej na danym obszarze, a tym bardziej o nieutrzymywaniu gruntu w stanie "dobrej kultury rolnej", który jest jedną z przesłanek przyznania wnioskowanych płatności. W niniejszej sprawie ustalenia powierzchni gruntów dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) a także przeprowadzonej w styczniu 2012 r. weryfikacji terenowej, które kwestionuje skarżący. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy i chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Dlatego stwierdzić należy, że organ orzekający w takiej sprawie obowiązany jest respektować obowiązki i zasady właściwe dla postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy są niewystarczające, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich organ zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na ustalenie czy wszystkie wnioskowane grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2012 r., co stanowi dla płatności JPO (odmiennie niż przy płatności UPO gdzie decydujące znaczenia ma powierzchnia upraw), obok pozostałych wymienionych w art. 7 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcie bezpośredniego, przesłankę ich przyznania, jak również oceni czy zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek jest prawidłowa. Ustalenia stanu faktycznego sprawy organ dokona mając na uwadze specyfikę prowadzonych przez skarżącego upraw, a w szczególności konieczność wysadzania i przesadzania drzewek i związaną z tym możliwością zmiany areału upraw. Organ będzie miał na uwadze, że płatności obszarowe przyznawane są rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas, a prace tego rodzaju nie mają charakteru sporadycznego. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, możliwe będzie stwierdzenie, czy skarżący składając wniosek o przyznanie dopłat w istocie zawyżył zadeklarowaną powierzchnię działek rolnych, do których przysługują dopłaty. Za nieuzasadnione należy natomiast uznać pozostałe zarzuty. Ugruntowana w orzecznictwie interpretacja pojęcia "posiadania" wskazanego w art. 7 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy jest odmienna od podnoszonej przez skarżącego i sprowadza się do stwierdzenia, że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, zaś pojęcie posiadanie na gruncie ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 335/10, NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 932/11 czy NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11). Podobnie za niezasadny uznać należy zarzut uniemożliwienia zapoznania się z materiałem dowodowym, gdyż zawiadomienie doręczone zostało dopiero w toku postępowania odwoławczego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich organy zapewniają stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem tylko na żądnie strony (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Za naruszające przepisy postępowania nie sposób także uznać przekazanie odwołania strony do organu drugiej instancji w dniu jego wpływu. Wręcz przeciwnie, świadczyć to może o prowadzeniu postępowania ze szczególnym uwzględnieniem ekonomii procesowej i zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Ze wskazanych wyżej względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wobec uchylenia decyzji organu II instancji, na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że decyzja ta nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.