II SA/Gl 1431/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A. S. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego do wysokości murów fundamentowych, znajdującego się w Z. przy ulicy [...] –działka nr [...] oraz powiadomić tut. Inspektorat o wykonaniu zobowiązania. Decyzja ta w wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. została uchylona, a sprawa została przekazana do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. powtórnie nakazał A. S. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego do wysokości murów fundamentowych. Także ta decyzja w wyniku wniesionego odwołania została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. i przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją w sprawie była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. Organ przywołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał A. S. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego do wysokości murów fundamentowych (pozostawionych po rozebranym budynku), znajdującego się w Z. przy ulicy [...] -działka nr [...] oraz powiadomić tut. Inspektorat o wykonaniu zobowiązania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie nie zaszły nowe okoliczności mogące wpłynąć na zmianę stanowiska, a z zebranego materiału dowodowego wynika, że zobowiązany działał świadomie i chciał ominąć obowiązujące w tym zakresie przepisy, dokonując bez pozwolenia na budowę odbudowy rozebranego starego budynku gospodarczego. W związku z wniesionym odwołaniem sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna, gdyż inwestor wykraczając poza ramy dokonanego zgłoszenia – po rozebraniu budynku do poziomu ław fundamentowych - dokonał jego odbudowy. Wykonanie tych robót wymagało pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a naruszenie tego porządku stanowi samowolę budowlaną podporządkowaną przepisowi art. 48 Prawa budowlanego. Działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do samowoli budowlanej pozbawione zostały elementów ocennych, nie występuje w tym przypadku tzw. uznanie administracyjne, co oznacza, że w stosunku do samowoli budowlanej organ nadzoru nie może uchylić się od wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę, wobec braku procedur legalizacyjnych. Skarga A. S. na powyższą decyzję została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 16 września 2003 r. oddalona - sygn. akt II SA/Ka 2407/01. W stosunku do ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, tym niemniej nie doprowadzono do wykonania rozbiórki wynikającej w wymienionych powyżej decyzji. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2013 r. A. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o uchylenie decyzji z dnia [...] r, wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w Z., a utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Uzasadniając swój wniosek przywołał przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i stwierdził, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki dla jego zastosowania. Wskazał, że wnioskodawca wyraża zgodę na uchylenie przedmiotowej decyzji, a nadto po nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zastosowaniu art. 155 Kodeksu do decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. W obecnym stanie prawnym dopuszczalność uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę, a następnie zalegalizowanie samowoli budowlanej, co do której przed dniem 11 lipca 2003 r, zachodziły podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki, ma miejsce w określonych w tym przepisie przypadkach. W ocenie wnioskującego odmienna interpretacja spowodowałaby konsekwencje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów w obrębie określonej klasy (kategorii). Podniósł, iż wskazana powyżej nowelizacja Prawa budowlanego nadała przepisom dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej moc wsteczną, tj. nakazała ich stosowanie również do samowoli budowlanej popełnionej przed wejściem jej w życie (art. 7 ust.2 ustawy nowelizującej). Dodał, iż bezwzględny brak możliwości uchylenia w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r. pozbawiłby właścicieli nieruchomości, możliwości legalizacji samowoli budowlanej przy spełnieniu warunków do jej zalegalizowania tylko dlatego, że sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta na gruncie nieobowiązujących już przepisów. W identycznym stanie faktycznym może zatem dojść do zalegalizowania takiej samej samowoli budowlanej wówczas, gdy organy nadzoru budowlanego nie wykryły do dnia 11 lipca 2003 r. faktu popełnienia samowoli budowlanej lub nie zakończyły postępowania w tej sprawie. Powoduje to różne traktowanie właścicieli nieruchomości, gdyż w identycznym stanie faktycznym jedni mogą być zobowiązani do rozbiórki, podczas gdy inni mogą się skutecznie ubiegać o legalizację obiektu. W ocenie wnioskującego powyższe powoduje, że należy uznać za dopuszczalne uchylenie w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nakazującej rozbiórkę, wydanej przed 11 lipca 2011 r., jeżeli w chwili obecnej są spełnione warunki legalizacji samowoli budowalnej wskazane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, a obiekt do dnia orzekania w tej sprawie nie został rozebrany. Dodał, że słusznym interesem strony w tym przypadku jest interes polegający na ochronie własności nieruchomości przed ograniczeniem wynikającym z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, które w obecnym porządku prawnym – dopuszczającym legalizację samowoli budowlanej, w tym także popełnionej przed dniem 11 lipca 2003 r. – nie znajduje uzasadnienia w sytuacji, gdy obiekt budowlany nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż budynek, którego rozbiórkę nakazał organ, jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu, stwierdził, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest taką, którą można uchylić lub zmienić w trybie art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika zarówno z doktryny jaki i z orzecznictwa. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazał, że postępowanie legalizacyjne nie może znaleźć zastosowania w takiej sytuacji, gdy wobec obiektu budowlanego lub jego części orzeczony został decyzją ostateczną nakaz rozbiórki. Odmienne zapatrywanie musiałoby prowadzić do wniosku, iż istnieje możliwość obejścia prawa i uchylenia się od skutków sankcji, jaka w postaci nakazu rozbiórki została już nałożona na inwestora. Dalej organ stwierdził, iż powyższe ma oparcie w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja taka stanowi ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady pociągałoby za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S., zarzucając decyzji naruszenia art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem. Uzasadniając odwołanie powtórzył w zasadzie argumentację zawartą we wniosku początkującym niniejszą sprawę. Przyznał, że zgodnie z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Jednak uchylenie lub zmiana takich decyzji jest możliwa przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych, np. w art. 155 Kodeksu, który dopuszcza uchylenie lub zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych i stanowi wyłom od zasady ich trwałości. Jego zdaniem stanowisko organu pierwszej instancji, iż uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej stanowiłoby obejście prawa, jest całkowicie chybione, albowiem sam ustawodawca w art. 154 i art. 155 Kodeksu przewiduje taką możliwość. Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] r, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ cytując art. 155 Kodeksu przyznał, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych. Przesłanki w tym przepisie nie zostały zdefiniowane, więc wymagają oceny w każdej konkretnej sprawie. Dalej organ wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze wielokrotnie podkreślano, że art. 155 Kodeksu podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale też zobowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa" ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. Zastosowanie art. 155 Kodeksu jest możliwe jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki, tj. decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu określenie "słuszny interes strony", choć niezdefiniowane, to jednak wskazuje, że nie chodzi o każdy interes strony, ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzja stosunku administracyjnego musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, że względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jednie zgodny z oczekiwaniem strony. Dodał, że zastosowanie art. 155 w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, a także może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które wydane zostały w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Takim przepisem, który nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego, tj. innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym - jest art. 48 Prawa budowlanego. Organ dodał, że decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 155 Kodeksu odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. podkreślając, iż decyzja nakazująca, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, rozbiórkę obiektu budowlanego nie pozostawia swobodnego wyboru rozstrzygnięcia. Organ dalej wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Nie mogą w tych trybach być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które winny być weryfikowane w innych postępowaniach nadzwyczajnych (art. 145 czy art. 156 Kodeksu). W oparciu o ten przepis mogą być uchylne lub zmieniane tylko decyzje konstytucyjne, a nie deklaratoryjne. Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnego z mocy samego prawa, który nastąpił wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w art. 155 Kodeksu. W końcu organ wskazał, że przepis art. 155 ma zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych. Konkludując organ stwierdził, że w judykaturze sądowoadministracyjnej wyklucza się zastosowanie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 Kodeksu prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż w świetle poczynionych ustaleń pozostałe zarzuty pozostają bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. S.. Zarzucając decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. niezgodność z art. 155 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić. W trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego można bowiem uchylać lub zmieniać decyzje tak konstytutywne, jaki i deklaratoryjne. Nie będzie też w niniejszej sprawie mieć znaczenia okoliczność, czy dana decyzja jest decyzją związaną czy uznaniową. Stąd bezzasadne jest stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie weryfikacji ostatecznej decyzji sprzeciwia się przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie pozostawiając organom żadnego luzu decyzyjnego. Wskazał, że po nowelizacji art. 48 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zastosowaniu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. W obecnym stanie prawnym, mając na uwadze treść art. 48 ustawy Prawo budowlane, należy uznać dopuszczalność uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę, a następnie zalegalizowanie samowoli budowlanej, co do której przed dniem 11 lipca 2003 r. zachodziły podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki, a w chwili obecnej spełnia wymienione w tym przepisie warunki. W ocenie skarżącego odmienna interpretacja spowodowałaby konsekwencje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Podkreślił przy tym, że wspomniana nowelizacja Prawa budowlanego nadała przepisom dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej moc wsteczną, tj. nakazała ich stosowanie również do samowoli budowlanej popełnionej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (art. 7 ust. 2 tej ustawy). Wydaje się więc, że brak możliwości uchylenie w trybie art. 155 Kodeksu decyzji nakazującej rozbiórkę (wydaną przed 11 lipca 2013 r.) powodowałoby nieuzasadnione zróżnicowanie praw właścicieli nieruchomości, którzy w identycznym stanie faktycznym jedni byliby zobowiązani do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, inni zaś skutecznie mogliby ubiegać się o legalizację obiektu. Nie może zatem ostać się twierdzenie organu, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a więc jej uchylenie w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem. Wreszcie skarżący zarzucił, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie zbadały w ogóle czy zostały spełnione przesłanki z art. 155 Kodeksu, czyn naruszyły przepisy procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego popierając osobistą skargę skarżącego, podniósł dodatkowo, iż art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego winien być interpretowany w sposób ścisły. Z jego treści nie wynika iż uchyleniu lub zmianie nie podlegają w tym trybie decyzje deklaratoryjne. Zwrócił uwagę, iż słuszny interes strony, jak i interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem wniosku o uchylenie decyzji rozbiórkowej, a nie sprzeciwia się temu żaden przepis szczególny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylenie lub zmiany decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem – decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania w wymienionym powyżej trybie jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałaby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kodeksu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przy czym prowadzone na podstawie tego przepisu postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845). Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (podobnie jak na podstawie art. 154 tego Kodeksu) nie może prowadzić do kontroli i weryfikacji wszystkich decyzji ostatecznych. Trzeba dodać, iż w niniejszym przypadku decyzja, o zmianę lub uchylenie której wystąpił skarżący w trybie w trybie wspomnianego powyżej art. 155 Kodeksu została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 2407/01 uznana za zgodną z prawem, wobec oddalenia skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy przedmiotową decyzją, czyli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wprawdzie sam fakt oddalenia skargi powyższym wyrokiem nie może stanowić przeszkody w uruchomieniu przedmiotowego postępowania, to jednak jak wskazano już powyżej uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Utrwalone pozostaje w orzecznictwie i literaturze, że w trybie tym nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe (powinny być weryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych – art. 145 czy art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec braku konkurencyjności pomiędzy tymi postępowaniami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1987/97, Lex nr 44535). W oparciu o powyższe przepisy mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 1997 r. sygn. akt I SA 236/96, ONSA 1997, z.4, poz. 186 czy z dnia 29 października 1999 r. sygn.. akt I SA 2088/98 , Lex nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku prawnego przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowanie tego przepisu. Przepis ten dodatkowo może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które wydane zostały w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/07, Lex nr 48678 czy z dnia 24 maja 2005 r. Sygn. akt OSK 1792/04). Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż wymieniany przepis art. 155 Kodeksu nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Tego typu karą jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, za konkretne naruszenie prawa. Analiza przesłanek wskazanych w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu – w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego. Nie można podzielić stanowiska o naruszeniu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 do 5 poprzez ich błędną wykładnię i brak zastosowania. Przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie o zmianę lub uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Weszły one w życie z dniem 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 1 pkt 37 oraz art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). W myśl art. 7 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 1 pkt 37 noweli, a więc znowelizowane przepisy art. 48 pkt 2- 5 Prawa budowlanego, mają zastosowanie do spraw niezakończonych decyzją ostateczną. Jeśli zaś chodzi o dalsze losy spraw zakończonych decyzją ostateczną, to wejście w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nie powoduje utraty mocy z mocy prawa ważności decyzji ostatecznych. Nowa regulacja nie stanowi także podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych. Jest to możliwe tylko na podstawie przepisów intertemporalnych. W przypadku braku w nowej regulacji prawnej postanowień co do losu decyzji wydanych przed wejściem w życie, decyzje te nadal są wiążące. (por. T.Woś. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, w: Państwo i Prawo 1992r. Nr 7, s. 53). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o nowelizującej Prawo budowlane, zawierające przywołaną powyżej regulację odnoszącą się do postanowień niezakończonych decyzją ostateczną, nie zawierają postanowień skutkujących utratą mocy lub możliwością zmiany lub uchylenie decyzji wydanych przed wejściem noweli w życie, opartych na przepisie art. 48 Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 258/10). Dokonując dalej analizy przesłanek art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego trzeba odnotować fakt, że obok przesłanek pozytywnych, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony należy zauważyć przesłankę negatywną – w postaci przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego go z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05). W ocenie sądu takim przepisem szczególnym jest przepis art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie którego nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi negatywną przesłankę sprzeciwiającą się zastosowaniu dyspozycji art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku gospodarczego. Przepis ten nie może bowiem mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego nazywane są deliktami, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2006 r., sygn. II OSK 862/05, Lex nr 269835). Uwzględnienie na podstawie ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny powodowałoby przekreślenie restrykcyjnego przepisu art. 48 Prawa budowlanego i pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Decyzja wydana w sprawie likwidacji samowoli budowlanej to decyzja, którą organ ma obowiązek wydać w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie takiej decyzji żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. O szczególnym charakterze art. 48 Prawa budowlanego, jako sprzeciwiającemu się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 888/97, Lex nr 39217. Podkreślić należy, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadziłoby w rezultacie do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1165/05). Wbrew argumentacji skarżącego odwołującej się do wspomnianej powyżej nowelizacji Prawa budowlanego wskazać, poza wszystkim co już powyżej powiedziano, dodatkowo należy dodać, iż zmiana stanu prawnego tj. obowiązującego prawa nie może być w ogóle elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 155 Kodeksu. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 (oraz art. 154) Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie których decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjne. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa502/2006 oraz z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 328/07). Zgodnie z poglądami wyrażonymi tak w doktrynie jak i w orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Tak więc zmiana regulacji prawnej, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy nastąpiła nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do nowej sprawy administracyjnej, nie może natomiast być przesłanka stosowania w sprawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę. Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.