II SA/Rz 952/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 952/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w obr. [...], oznaczoną jako działka nr 2701/39 o pow. 0,0229 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasto [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej w skrócie k.p.a., art. 9a, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. [...] – bocznej i ul. [...] – bocznej w D.". Decyzją tą objęta została część działki nr ewid. Nr 2701/26 obr. [...] w D., KW [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa – w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w D. Dla potrzeb realizacji ww. inwestycji z działki tej wydzielono działkę nr 2701/39 o pow. 0,0229 ha, która została przeznaczona pod drogę gminną i na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.) przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto [...] z dniem [...] stycznia 2012 r. (tj. z dniem kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna). Po przeprowadzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] ustalił w pkt 1 odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości położonej w obr. [...] D., oznaczonej jako działka nr 2701/39 o pow. 0,0229 ha w kwocie 4565,00 zł na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...]; w pkt 2 ustalił odszkodowanie w kwocie 20766,00 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w D. za utracone prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz ze składnikami tej nieruchomości. Decyzją tą określono także, że do wypłaty ww. odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miasto [...] a wypłata ma nastąpić w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ powołując się na sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania operat szacunkowy podał, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie przedstawionego w tym operacie oszacowania nieruchomości. Zdaniem organu operat ten został wykonany poprawnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższą decyzję zakwestionowała Gmina Miasto [...] wnosząc o jej zmianę poprzez zmniejszenie ustalonej wysokości odszkodowania i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem dokonania nowej wyceny nieruchomości, na podstawie odmiennej metody. Strona zarzuciła przyjęcie błędnej metodyki wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazując na treść § 36 pkt 4 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem"), podała, że rzeczoznawca winien najpierw przeanalizować ceny transakcyjne na rynku lokalnym lub z rynku regionalnego dotyczącego nieruchomości przeznaczonych pod realizację inwestycji drogowych. Dopiero brak tych transakcji uprawniał rzeczoznawcę do zastosowania sposobu wyceny poprzez porównanie nieruchomości przyległych. Nadto zarzucono, że przyjęte do porównania transakcje nie są reprezentatywne i winny zostać odrzucone. Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ powołując się na treść art. 12 ust. 4 pierwszej z wymienionych ustaw podał, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem o którym mowa w art. 18, ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Organ podał, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 18, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przepisy Rozdziału 5 Dział III. Przytaczając treść art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 3, 4, art. 154 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wojewoda podał, że w rozpoznawanej sprawie postawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. Zaznaczono jednocześnie, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać zapisom § 36 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W dalszej części organ przywołał treść § 36 ust. 2 i 4 tego rozporządzenia. Dokonując oceny sporządzonego operatu organ podał, że w okolicznościach sprawy biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr 2701/39 stanowi teren niezabudowany, o kształcie nieregularnym, o pełnym uzbrojeniu w sieci infrastruktury technicznej. Na działce znajdują się składniki budowlane w postaci chodnika z płyt betonowych z obrzeżem trawnikowym, nawierzchni z trelinki wraz z krawężnikami oraz składniki roślinne. Tereny gruntów przyległych przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, wolnostojącą. Podlegająca wycenie działka zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].06.1998 r., położona jest w terenie oznaczonym symbolem MW-1 (tereny mieszkaniowe z przewagą zabudowy 3-4 kondygnacji). Biegły określił, że faktyczny sposób wykorzystania to tereny zabudowane, z kolei przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej, wolnostojącej. Organ wyjaśnił, że biegły w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości pod kątem występowania tzw. zasady korzyści poprzez zbadanie, czy przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, ustalając, że zmiana przeznaczenia nieruchomości z obszaru budownictwa mieszkaniowego na drogowe nie zwiększyła wartości gruntu. Wskazano, że z uwagi na niestwierdzenie w monitorowanym okresie (lipiec 2010 r. – lipiec 2012 r.) obrotu podobnymi działkami przeznaczonymi pod drogi publiczne w ilości umożliwiającej analizę zachowań rynku, biegły dokonał wyceny nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjmując do porównania nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Oceniając trafność opinii biegłego Wojewoda podał, że mogła ona być podstawą do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną. Opinia ta jest wiarygodna. Wartość działki została wyceniona zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nadto biegły dokonując wyceny nieruchomości przyjął, że korzystniejsze dla wywłaszczanego jest określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na bazie nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wojewoda podał, że wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, uwzględnia takie atrybuty jak: lokalizacja nieruchomości, uzbrojenie, dostępność i przydatność. Zastosowana przez biegłego metoda korygowania ceny średniej najbardziej oddaje wartość działki, przy uwzględnieniu przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. W ocenie organu sporządzona opinia wraz z wyjaśnieniem biegłego jest prawidłowa, wiarygodna, spójna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu podniesione przez odwołującą stronę zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej, że sama strona nie podjęła próby udowodnienia, że wartość nieruchomości może być odmienna. Strona nie przedłożyła operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego we własnym zakresie, ani innej opinii która podważałaby wiarygodność sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania operatu. Subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowej wartości nieruchomości nie stanowi o wadliwości dokonanej wyceny. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez radcę prawnego T. W. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału zebranego w sprawie oraz rozpoznanie sprawy w sposób wyłączający zaufanie do organu administracji; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy; - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie. Podobnie jak w odwołaniu skarżąca zarzuciła, że biegły sporządził operat szacunkowy przy wykorzystaniu błędnej metodyki wyceny. Podniesiono, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości, przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie skarżącego biegły winien określić wartość nieruchomości na podstawie nieruchomości drogowych z rynku lokalnego a w razie potrzeby z rynku regionalnego. Przyjęcie błędnej metodyki wyceny skutkowało ustaleniem zawyżonej kwoty odszkodowania. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że zleciła wykonanie alternatywnego operatu szacunkowego. W operacie tym biegły rzeczoznawca majątkowy A. W., w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz metodę korygowania ceny średniej, podejście porównawcze oraz podejście kosztowe określił wartość użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności części składowych na kwotę 15682,00 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, że załączony do skargi jako dowód operat szacunkowy z dnia [...] września 2013 r., nie może stanowić podstawy do uznania, że operat z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest wadliwy. Zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Organ poddał w wątpliwość przydatność przedstawionego przez stronę skarżącą operatu, gdyż biegły nie dokonał opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej zarówno nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe, jak i nieruchomości o charakterze mieszkaniowo-usługowym. Nie można ustalić czy nieruchomości te są podobne do przedmiotu wyceny a tym samym czy opinia o wartości nieruchomości jest wiarygodna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może także stwierdzić nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Sprawa ta dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość – działkę nr 2701/39 obr. nr [...] w D. objętą decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę ul. [...] – bocznej i ul. [...] – bocznej w [...], wydaną w oparciu o art. 11 a i art. 17 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Organem właściwym do wydania takiej decyzji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11 a ww. ustawy. Tenże sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Starosta Powiatu [...], ustalając w pkt I tej decyzji odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. 2701/39 na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...]. Przypomnieć tu wypada, że stosunek administracyjnoprawny oparty jest na nierównorzędności podmiotów. Z jednej strony występuje dysponent władztwa organu administracji publicznej, natomiast drugim podmiotem jest administrowany, przy czym w ramach postępowania odszkodowawczego za przejęcie nieruchomości występują 2 podmioty: właściciel nieruchomości przejętej (wywłaszczonej) ubiegający się o odszkodowanie i podmiot zobowiązany do wypłaty takiego odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu [...] wystąpił zatem w niniejszej sprawie jako dysponent władzy publicznej uprawniony do wydania decyzji, który rozstrzyga, ingeruje władczo, kształtując prawo do odszkodowania oraz jako strona postępowania – reprezentujący Skarb Państwa. Ten swoisty konflikt interesów, choć nie został wprost podniesiony przez skarżącą – Gminę [...], to jednak niewątpliwie może rzutować na podejmowane w sprawie czynności przez organ, w tym także na ocenę sporządzonego przez biegłego operatu będącego podstawą wysokości ustalonego odszkodowania, która to ocena została zakwestionowana w skardze. Stąd też Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wziął pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 i uważa, że mimo iż uchwała ta odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to wyrażone w niej stanowisko należy również zastosować w przypadku ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę. W powołanej uchwale NSA stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W ocenie Sądu, uchwała ta zawiera w swej treści bardziej "uniwersalną" zasadę wyłączającą możliwość występowania w tym samym postępowaniu przez starostę jako stronę i organ wydający decyzję (podobnie uchwała NSA z dnia 19.05.2003 r., OPS 1/03 została odczytana przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., II SA/Rz 288/11, którego stanowisko potrzymał NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., I OSK 2211/11). W ramach postępowania odszkodowawczego objętego kontrolą Sądu w niniejszej sprawie starosta rozpatrzył sprawę, w której był stroną i orzekł o przyznaniu sobie odszkodowania, w postępowaniu odwoławczym także występuje jako organ oraz jako strona, na rzecz której przyznano odszkodowanie. Rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W postępowaniu tym winna zostać zastosowana procedura przewidziana w art. 26 k.p.a. W tej sytuacji (skoro zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania) Sąd zwolniony jest do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadności zarzutów zawartych w skardze, gdyż byłaby ona co najmniej przedwczesna. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 tej ustawy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a