VII SA/Wa 1895/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], stwierdzającej, na wniosek W. i J. M., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy "Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...]" na działce nr ewid. [...]w miejscowości [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił stwierdzenia, na wniosek W. i J. M., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy "Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...]" na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Od decyzji tej W. i J. M. wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. i J. M. na tę decyzję, wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1236/10 oddalił ich skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej W. i J. M., wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z ustaleń organu wynikających z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy "Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...]", a decyzja ta została wydana w oparciu m. in. o ustalenia miejscowego planu ogólnego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie zmiany planu miejscowego planu ogólnego gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001 r. Nr [...], poz. [...]). Uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2001 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 325/05. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11 stwierdził, że "stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i należy podzielić pogląd, iż jest to taka sytuacja, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1046/07, LEX nr 384291). (...) stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej bez podstawy prawnej" - a stanowisko to zostało powtórzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył również, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby, i stwierdził, będąc związanym wyrokiem Sądu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Odnosząc się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/12, organ wskazał, że przeanalizował możliwość zastosowania orzecznictwa dotyczącego cech rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że skoro w sprawie nie naruszono w sposób rażący przepisów prawa, to orzecznictwo to nie znajdzie w sprawie niezastosowania. Organ stwierdził również, że zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązani są do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stosownie do wskazań uczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/12 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11 - dlatego też nie są zasadne zarzuty odwołania. Niezasadny, zdaniem organu, jest zarzut odwołania dotyczący niezastosowania przez organ wojewódzki art. 156 § 2 kpa, bowiem zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych a nie skutek prawny. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]; zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz niezastosowanie art. 156 § 2 kpa, jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagała się - - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca podniosła, że stwierdzona została nieważność uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego ale nie stwierdzono nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem skarżącej oznacza, że była podstawa prawna do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co najwyżej decyzja ta mogła być sprzeczna z zapisami planu, ale nie była wydana bez podstawy prawnej, bowiem obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z wyłączeniem zmian wprowadzonych uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającą, na wniosek W. i J. M., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę segmentu "A" oraz przebudowę budynku administracyjno - gospodarczego w ramach rozbudowy "Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...]" na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, natomiast decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., będąca obecnie przedmiotem badania Sądu, jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547/12, wydanego po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), i jest to taka sytuacja, jakby uchwała nigdy nie została podjęta, oraz, że stwierdzenie nieważności uchwały należy ocenić pod względem skutków, jakie to wywiera na czynności prawne podjęte na podstawie takiej uchwały, czego organ nie uczynił, wcześniej jednak Sad ten wskazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o postanowienia uchwały Rady Gminy z 2001 r. - uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 października 2012 r. stwierdził, że stosownie do art. 190 ppsa jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, i do wykładni tej się zastosował. Należy również wskazać, że stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Niniejszy skład orzekający stwierdza, tak jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2012 r., iż zagadnienie wpływu stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie planu miejscowego nie zostało poddane analizie w postępowaniu administracyjnym w stopniu wystarczającym, podkreślając równocześnie, iż została stwierdzona nieważność uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niniejszy skład orzekający, tak jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 9 października 2012 r., również stwierdza, że konieczne jest ponowne zbadanie problematyki nieważności decyzji przez organ, mając także na uwadze orzecznictwo sądowe dotyczące analizy przesłanek rażącego naruszenia prawa, z których wynika, że o rażącym naruszeniu prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, wyjaśniając równocześnie i biorąc pod uwagę czy obowiązywał wówczas - po stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - plan zagospodarowania przestrzennego. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.