II SA/Gl 1198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju na uchwałę Rady Gminy w Pawłowicach z dnia 25 września 2012 r. nr XX/246/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 25 września 2012 r. nr XX/246/2012 Rada Gminy Pawłowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tychach i po pozytywnym zaopiniowaniu przez Komisję Gospodarki i Mienia Komunalnego oraz Komisję Działalności Społecznej określiła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pawłowice. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Z dnia 19 października 2012 r. poz. 4083 i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, określonej w § 1 ust. 3 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, § 5 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 5 pkt 4 i 5 oraz § 10 ust. 2 pkt 5. Zdaniem Prokuratora, uchwała w zaskarżonym zakresie została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdy idzie o zapis § 1 ust. 3 pkt 2 i wprowadzający obowiązek usuwania nawisów (śniegu, sopli, lodu) z okapów, rynien i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś pozostałe zakwestionowane postanowienia przekraczają upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy – poprzez nałożenie obowiązków na podmioty prowadzące działalność gospodarczą bądź organizatorów imprez masowych (§ 4 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 2 pkt 3, § 6 ust. 5 pkt 4 i 5, § 4 ust. 1 pkt 2), podczas gdy kompetencja rady ogranicza się do nakładania obowiązków jedynie na właścicieli nieruchomości względnie na zarządy dróg. Brak także podstawy prawnej do wprowadzenia obowiązku wystawiania przez właścicieli nieruchomości pojemników poza teren tych nieruchomości – na chodnik lub ulicę dostępną dla samochodów (§ 5 ust. 2 pkt 1 uchwały). Zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownice dla dzieci, do parków oraz innych terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych regulaminów ustalonych przez zarządców nieruchomości (§ 10 ust. 2 pkt 5 uchwały), zdaniem Prokuratora wykracza poza delegację ustawową, wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Dla poparcia zasadności skargi, Prokurator przywołał poglądy, prezentowane w literaturze oraz orzecznictwie sądowym, wywodząc że wyliczenie kompetencji rady, zamieszczone w art. 4 ustawy, ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale winny znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu i brak podstaw do zamieszczania postanowień, wykraczających poza treść tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pawłowice uznał ją za zasadną, przedkładając uchwałę Rady Gminy Pawłowice z dnia 18 czerwca 2013 r. nr XXXIX/362/2013 w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie wskazał Prokurator na charakter prawny i zakres przedmiotowy regulaminu, określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, o którym mowa w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyżej powołanej (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały). Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, stanowi zaś, że ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości, rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Trafnie zarzucił zatem Prokurator, że zapis § 1 ust. 3 pkt 2 uchwały, nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania nawisów (śniegu, sopli, lodu) z okapów, rynien i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, wykracza poza zakres delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis ten zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem dachy (okapy, rynny), w żadnym wypadku nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas, jeżeli usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi. Zresztą, gdyby odmiennie rozumować, to taki sam obowiązek wynika już z przepisu § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały, obligującego właściciela nieruchomości do uprzątania m. in. śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Prawidłowo podniósł też skarżący, że adresatem obowiązków, określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, mogą być jedynie właściciele nieruchomości, przez których należy rozumieć także podmioty, wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zatem nałożenie na podmioty prowadzące działalność gospodarczą oraz organizatorów imprez masowych obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki na odpady i ustawiania ich przed placówkami, narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stąd też nie mogły się ostać zapisy § 3 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 5 pkt 4 uchwały. Gdy zaś idzie o zakwestionowany w skardze przepis § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, określający rodzaj pojemników i sposób rozmieszczania koszów w miejscach publicznych, takich jak drogi publiczne, ciągi pieszo-jezdne, przystanki komunikacji, parki, zdaniem sądu administracyjnego zasadne są zarzuty skargi w takim zakresie, w którym wskazano jako adresata tych obowiązków właścicieli nieruchomości lub przedsiębiorców użytkujących tereny komunikacji publicznej. Wszak z mocy art. 5 ust. 4 ustawy, obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust 1-4 należą zaś do gminy (art. 5 ust. 5 ustawy). Z mocy art. 3 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy, gminy utrzymują też czystość i porządek na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg, a także zbierają i pozbywają się odpadów zgromadzonych w pojemnikach ustawionych na chodniku (z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przewiduje jednoznacznie obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów jedynie przez właściciela nieruchomości. Brak zatem przesłanek do zawarcia w akcie prawa miejscowego zapisu § 4 ust. 1 pkt 2, skoro wadliwość polega na błędnym określeniu adresatów nakazu (właściciela nieruchomości lub przedsiębiorcy użytkującego tereny komunikacji publicznej), podczas gdy krąg podmiotów obowiązanych do realizacji obowiązków w tym względzie reguluje art. 5 ust. 4 i 5 ustawy. Gdy zaś idzie o zaskarżony zapis § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały (obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości w dniu odbioru odpadów), podzielić należy stanowisko skarżącego, że nałożenie takiego obowiązku nie podpada pod pojęcie określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich utrzymania (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy), jak i częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy). Brak zatem podstawy prawnej do nałożenia obowiązków, określonych w § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały. Konsekwentnie, działając z urzędu, sąd administracyjny dopatrzył się konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zapisu § 7 ust. 1 i 2 uchwały, bowiem nałożono nim analogiczne obowiązki wystawiania odpadów poza teren nieruchomości. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi, gdy idzie o wadliwość przepisu § 10 ust. 2 pkt 5 uchwały w całości. Regulacja ta stanowi zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownice dla dzieci, parki oraz inne tereny, objęte zakazem na podstawie odrębnych regulaminów, ustalonych przez zarządców nieruchomości. Tymczasem z mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, rada gminy władna jest do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Prokuratora ustawodawca nie upoważnił zatem gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 994/08, LEX nr 557049). Odmienny pogląd został jednak wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1248/13 (niepubl.), Sąd stanął na stanowisku, że ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tego rodzaju tereny, jak place gier i zabaw oraz piaskownice, służy celowi ochrony przed zagrożeniem i uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zaś takie rozumowanie. Specyfika placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci, wyklucza bowiem inny sposób zapobieżenia przed zagrożeniem i uciążliwościami, które mogą powodować zwierzęta domowe. Oczywiście, chodzi w tym wypadku o tereny, których przeznaczenie jest jednoznaczne jako służące do wspólnego użytku na określone cele. Brak przy tym innej regulacji prawnej powszechnie obowiązującej, która umożliwiałaby ochronę przed zagrożeniami i zanieczyszczeniem takich terenów. Wynikający z § 10 ust. 2 pkt 6 uchwały, obowiązek usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, nie jest w stanie zapobiec zanieczyszczaniu terenu, a jedynie usunąć częściowo skutki, co może stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi, zwłaszcza dzieci. Stąd też skład orzekający nie podzielił zarzutów skargi co do przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na place zabaw i gier oraz piaskownice dla dzieci. Zdaniem sądu administracyjnego, zakazu wprowadzania zwierząt do parku nie można jednak podciągnąć pod przesłanki z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Teren parku może być zabezpieczony przed uciążliwościami i zanieczyszczeniem w inny sposób, bez konieczności wprowadzania generalnego zakresu wprowadzania zwierząt domowych. Brak też jakiegokolwiek uzasadnienia do nadania rangi prawa miejscowego zasadom korzystania z nieruchomości określonym przez ich zarządców, o czym stanowi zapis § 10 ust. 2 pkt 5 in fine uchwały. Z tych wszystkich względów sąd administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie, a mianowicie gdy idzie o zapisy, zawarte w § 1 ust. 3 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 1 pkt 1 i 2, § 5 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 5 pkt 4 i 5, § 7 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 2 pkt 5 – w zakresie słów "parków oraz innych terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych regulaminów, ustalonych przez zarządców nieruchomości", zapadła z naruszeniem prawa materialnego. Jednakże wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie powyższych zapisów nie jest dopuszczalne, jako że wówczas pozostałby w obiegu akt prawa miejscowego, który nie wyczerpuje regulacji z art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy. Stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały, prowadziłoby do skutku w postaci braku uregulowania rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na wszystkich terenach nieruchomości, a mianowicie przeznaczonych na działalność gospodarczą (handlową, usługową, biurową lub produkcyjną). Pozostała regulacja przepisu § 3 ust. 2 uchwały dotyczy bowiem nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i terenów ogródków działkowych. Z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie § 4 ust. 1 uchwały, doprowadziłoby do sytuacji, w której regulamin wbrew treści art. 4 ust. 2 i 3 ustawy, nie zawierałby określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów na drogach publicznych oraz sposobu pozbywania się odpadów z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, innych niż drogi publiczne. Nie jest też możliwe jedynie stwierdzenie nieważności tego przepisu uchwały w części, określającej adresata obowiązków, bowiem niezbędne jest przeredagowanie tych zapisów w sposób odpowiadający wymogom art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 przy uwzględnieniu regulacji z art. 5 ust. 1, 4 i 5 ustawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego treści § 6 ust. 5 pkt 4 uchwały, oznaczałoby zaś brak określenia częstotliwości usuwania odpadów z terenów przeznaczonych na cele handlowe i usługowe. Z tych też względów skarga musiała odnieść skutek poprzez stwierdzenie z urzędu nieważności uchwały w całości z mocy art. 147 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wyjaśnić też przyjdzie, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody prawnej do wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Jednakże zdaniem składu orzekającego, fakt wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi o braku podstaw do orzeczenia o niewykonalności uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 tej ustawy. Dopiero uprawomocnienie się niniejszego wyroku rodzić będzie zatem skutek prawny.