II SA/Gl 1248/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rudzie Śląskiej na uchwałę Rady Miejskiej w Rudzie Śląskiej z dnia 21 grudnia 2012 r. nr PR.0007.276.2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 4 pkt 1 i 5 oraz § 7 ust. 3 i 10; 2. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą Nr PR.0007.276.2012 z dnia 21 grudnia 2012 r. Rady Miasta Ruda Śląska uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ruda Śląska. Jako podstawę podjęcia tej uchwały wskazała m. in. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W skardze do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Rudzie Śląskiej wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej jej § 3 ust. 8 pkt 1, 5 i 7 oraz § 7 ust. 3, 5, 8, 9 i 10 oraz orzeczenie, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu. Zarzucił, że przedmiotowa uchwała w § 3 ust. 4 pkt 1, 5 i 7 (według sprostowania dokonanego przez Prokuratora na rozprawie sądowej w dniu 12 grudnia 2013 r.) została podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 b w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś w § 7 ust. 3, 5, 8, 9 i 10 z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Uzasadniając te zarzuty Prokurator stwierdził, że Rada Miasta Ruda Śląska przekroczyła upoważnienie wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na właścicieli nieruchomości oraz osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki i zakazy, których ustawa ta nie przewiduje. Zgodnie z tą ustawą szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy podlegające regulacji w drodze uchwały rady gminy mogą dotyczyć jedynie kwestii określonych art. 4 ust. 2 ustawy. Niedopuszczalne jest zatem zawarcie w regulaminie unormować wykraczających poza ten katalog, który jest katalogiem zamkniętym. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 1, 5 i 7 zaskarżonej uchwały: – obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających śliskość chodnika. Śliskość z chodnika powinna być usuwana bez użycia szkodliwych środków chemicznych. Piasek lub inne kruszywo sztuczne lub naturalne o uziarnieniu do 4 mm, użyte do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania, – do obowiązków właściciela nieruchomości należy usuwanie sopli lodowych i nawisów śnieżnych, niezwłocznie po ich pojawieniu się, – do obowiązków właściciela nieruchomości należy wymiana piasku w piaskownicach 1 raz na rok w okresie wiosny i każdorazowo po stwierdzeniu przez służby Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jego zanieczyszczenia. Nałożenie na właścicieli nieruchomości wskazanych wyżej obowiązków nie znajduje zdaniem Prokuratora oparcia w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Użyte w ustawie pojęcie utrzymania porządku ogranicza bowiem się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tak szerokiego określania obowiązków, bowiem regulują je inne przepisy. Nie wydaje się więc prawidłowym zobowiązanie właścicieli nieruchomości do usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych, bowiem obowiązki te nie dotyczą części nieruchomości służących do użytku publicznego, zbyt daleko idącym jest też obowiązek likwidowania śliskości chodnika, a następnie usuwania piasku lub innego kruszywa służącego do tego celu. Zupełnie oderwanym od regulowania w regulaminie problematyki zawartej w przepisie i nie znajdującym oparcia w ustawie jest też zdaniem skarżącego obowiązek wymiany piasku w piaskownicach. Odnośnie naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skarżący Prokurator wskazał, iż regulamin powinien określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi lub zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, gdy tymczasem zgodnie z treścią § 7 ust. 3, 5, 8, 9 i 10 zaskarżonej uchwały: – zakazuje się wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użytku publicznego, placówek handlowych lub gastronomicznych, jeżeli zakaz taki wynika z wyraźnego oznakowania dokonanego przez właściciela nieruchomości, placówki lub obiektu, – zakazuje się wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci, – właściciel psa zobowiązany jest do oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której trzymane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, – właścicielom zwierząt domowych nie wolno dopuszczać do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, – właściciele gadów, płazów, ptaków i owadów przetrzymywanych w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć, aby nie wydostały się z pomieszczeń. Nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta tych obowiązków i zakazów nie znajduje oparcia w ustawie, gdyż obowiązki te powinny zmierzać do ochrony przed zagrożeniami i uciążliwościami dla ludzi, a nie do ich eliminacji. W szczególności nie znajduje oparcia w ustawie obowiązek umieszczenia tabliczki ostrzegawczej w sytuacji, gdy zwierzę znajduje się na zamkniętej, ogrodzonej i zabezpieczonej posesji. Obowiązek taki może natomiast wynikać z innych przepisów. Postanowienia regulaminu winny dotyczyć wyłącznie zwierząt domowych, nie zaś dzikich, które znajdują się w posiadaniu osób i są utrzymywane jako domowe, a więc ptaków, gadów, owadów i płazów. Również zakazy wprowadzania zwierząt na wymienione w regulaminie tereny i wymóg zapobiegania zakłócaniu ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe są zbyt daleko idące i nie znajdują uzasadnienia w ustawie. Kwestie te mogą być bowiem uregulowane w innych przepisach. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ruda Śląska wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, że przepis zawarty w § 3 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi uszczegółowienie obowiązku o jakim mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy, co jest dopuszczalne w związku z treścią jej art. 5 ust. 1 pkt 5. Sformułowany w § 3 ust. 4 pkt 5 uchwały obowiązek właścicieli nieruchomości usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych dotyczy tylko części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek wymiany piasku w piaskownicach dotyczy uprzątania innych zanieczyszczeń o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy i jest zgodny z prezentowanym w tym względzie stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. Odnośnie zawartych w § 7 ust. 3 i 5 zakazów wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użytku publicznego, placówek handlowych lub gastronomicznych, na teren placów zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych oraz innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci, to zdaniem odpowiadającego na skargę mieszczą się one w wymaganiach o jakich mowa w art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy i mają na celu chronić dzieci przed zagrożeniem oraz zapobiegać zanieczyszczeniu terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ochronę przed zagrożeniem ze strony zwierząt agresywnych, ma zapewnić obowiązek umieszczenia tablic ostrzegawczych na bramach lub furtkach ogrodzonych posesji. Niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe ma chronić przed uciążliwością dla ludzi. Zdaniem Prezydenta Rudy Śląskiej w świetle definicji zwierząt domowych zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856) nie można wykluczyć uznania za takie gadów, płazów i owadów, które "pod wpływem pewnej mody" są utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Nie można ich w związku z tym uznać za zwierzęta dzikie, co zarzucono w skardze. Nadto podniesiono w odpowiedzi na skargę, że zakwestionowane postanowienia regulaminu są w istocie powtórzeniem uregulowań zawartych we wcześniejszych regulaminach utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ruda Śląska, które nie spotykały się ze sprzeciwem ani Prokuratury ani organu nadzoru. Takie uregulowania znajdują się też w obowiązujących regulaminach wielu miast aglomeracji śląskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie tylko częściowo, a mianowicie gdy chodzi o uregulowania zawarte w § 3 ust. 4 pkt 1 i 5 oraz w § 7 ust. 3 i 10 zaskarżonej uchwały. Obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia śniegu i lodu oraz usuwania śliskości z chodników położonych wzdłuż nieruchomości wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie – wynika bowiem z obowiązku usuwania z nich lodu. Z ustawy tej nie wynika natomiast, aby prawodawca upoważnił rady gminy do określania w regulaminie środków jakimi ta śliskość ma być usuwana z chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej (w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). Kwestie te są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960). Odmienne uregulowanie czy też powtarzanie tych uregulowań w regulaminie jest zatem niedopuszczalne (tak też w tym względzie WSA w Bydgoszczy w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA./Bd 517/09). Brak jest też podstaw do przyjęcia, że "piasek lub inne kruszywo sztuczne lub naturalne o uziarnieniu do 4 mm", o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi "inne zanieczyszczenie" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a tylko wówczas mogłyby być przedmiotem uregulowań w regulaminie na podstawie art. 4 ust. 1 b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nakaz ich niezwłocznego usunięcia. Należy też zważyć, że co do legalności nałożenia tego ostatniego obowiązku organ nie wypowiedział się w odpowiedzi na skargę. Skoro jednocześnie statuowany w § 3 ust. 4 pkt 1 uchwały obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu przez ich odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów odpowiada co do treści obowiązkowi sformułowanemu w pkt 2 tego przepisu, to zasadne było wyeliminowanie z obrotu prawnego całego przepisu objętego treścią § 3 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Podzielić też należy stanowisko skarżącego, że sformułowany w § 3 ust. 4 pkt 5 uchwały obowiązek właściciela nieruchomości usuwania sopli lodowych i nawisów śnieżnych nie mieści się w upoważnieniu ustawowym z art. 4 ust. 2 pkt 2 b ustawy, gdyż jak to trafnie podniesiono w skardze trudno przyjąć, że obowiązek ten dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nie można bowiem do nich zaliczyć dachów, gzymsów czy też innych części obiektów lub urządzeń budowlanych na których sople lodowe lub nawisy śnieżne mogłyby się gromadzić i to nawet wówczas jeżeli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi służących do użytku publicznego. W tym względzie Sąd podziela stanowisko zawarte m. in. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 145/11. Wbrew stanowisku skarżącego zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 b upoważnienie pozwala na nałożenie obowiązku o którym mowa w § 3 ust. 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały, gdy dotyczy obowiązku właścicieli nieruchomości służących do użytku publicznego wymiany piasku w piaskownicach usytuowanych na takich nieruchomościach. Jak to bowiem podniesiono w odpowiedzi na skargę obowiązek ten można zakwalifikować do obowiązku uprzątania innych zanieczyszczeń w rozumieniu powyższego przepisu ustawy. Niewątpliwie utrzymanie czystości piasku w ogólnie dostępnych piaskownicach dotyczy obowiązku utrzymania czystości w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy i jest bowiem związane z ograniczeniem ryzyka sanitarnego i poprawą bezpieczeństwa dzieci korzystających z tego typu piaskownic, co wynika m. in. ze stanowiska organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej na które powołano się w skardze, w tym Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy opiniował kwestionowany regulamin. Za powszechnie znaną okoliczność należy przy tym uznać fakt zanieczyszczania piasku w piaskownicach różnymi zanieczyszczeniami, których usunięcie praktycznie nie jest możliwe w inny sposób niż poprzez okresową wymianę piasku. Należy też podnieść, że realizacja tego obowiązku jest możliwa w oparciu o treść art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy. Z tego też względu odnośnie tego przepisu zaskarżonej uchwały skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że treść § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, jakkolwiek w zasadzie z innego powodu. W świetle hipotezy tego przepisu kwestionowanej uchwały ustalony w nim nakaz należy uznać za zbędny (bezprzedmiotowy) skoro dotyczy on obiektów i placówek co do których zakaz wynika z wyraźnego oznakowania dokonanego przez właściciela nieruchomości placówki czy obiektu. Nadto nie można z góry przyjąć, że każda placówka handlowa lub gastronomiczna jest przeznaczona do użytku wspólnego w rozumieniu powyższego przepisu ustawy. Istnieją bowiem tego typu placówki dla konkretnych tylko podmiotów. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę trudno przyjąć, że zwierzętami domowymi w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie przyrody są gady, płazy, ptaki i owady przetrzymywane w lokalach mieszkalnych i użytkowych o jakich mowa w § 7 ust. 10 kwestionowanej uchwały. Należy zważyć, że przepisy przedmiotowego regulaminu jako aktu prawa miejscowego powinny dotyczy zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, nie zaś gadów, płazów czy owadów utrzymywanych dla przemijającej mody, ekstrawagancji czy osobistych zainteresowań, których nie można uznać za tradycyjnie przebywających na terenie danej gminy z człowiekiem. Sąd nie znalazł natomiast wystarczających podstaw aby uznać za wykraczające poza delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6 unormowania zawarte w zakwestionowanym w skardze § 7 ust. 5, 8 i 9 kontrolowanego regulaminu. Zgodnie z powyższym przepisem ustawowym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, zaś przedmiotowe zakazy i obowiązki służą właściwie takim celom i nie jest Sądowi wiadome aby zostały uregulowane w odrębnych przepisach prawa. Zakaz wprowadzenia zwierząt domowych na przeznaczone do wspólnego użytku tereny zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych, ogródków przedszkolnych i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci służy zdaniem Sądu niewątpliwie ochronie korzystających z tych terenów dzieci przed zagrożeniem jakie zwierzęta te mogą dla nich stanowić, którą to okoliczność należy uznać za powszechnie znaną. Ponieważ zwierzęta te mogą też w różny sposób zanieczyszczać przedmiotowe tereny (co również zdaniem Sądu nie wymaga dowodu) to obowiązek ten ma niewątpliwie temu zapobiegać (ochraniać). Tak też należy traktować, gdy chodzi o ochronę przez zagrożeniem jakie może stanowić dla ludzi trzymane na nieruchomości zwierzę (mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia), obowiązek umieszczania na bramie lub furtce odpowiedniej tablicy ostrzegawczej. Niewątpliwie realizacja ochrony przed uciążliwościami jakie mogą powodować zwierzęta domowe służy zaś obowiązek wynikający z treści § 7 ust. 9 zaskarżonej uchwały. Dlatego też wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego nie tylko może ale nawet powinien być przedmiotem uregulowania w kwestionowanej uchwale. Należy przy tym podkreślić, że w odróżnieniu do ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy obowiązki mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, nie dotyczą tylko takich terenów. Co do przedmiotowego uregulowania nie jest trafne powoływanie się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II S/GL 531/07, gdyż powołany w tym wyroku art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń nie obejmuje zdaniem Sądu swoją hipotezą sytuacji o jakiej mowa w § 7 ust. 9 kontrolowanej uchwały. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie znalazł podstaw do stosowania art. 152 p.p.s.a. i orzekania o jej niewykonalności w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku. Interpretacja art. 152 p.p.s.a. powinna uwzględniać przepis art. 61 § 2 pkt 3 tej ustawy. Jak to stwierdził przy tym WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1163/13, celem wykładni prawa jest nie tylko ustalenie treści przepisu, ale także jego zakresu. Przepis art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w aspekcie systemowym, pozwala właśnie na prawidłowe określenie zakresu stosowania art. 152 p.p.s.a. Do kompetencji sądu administracyjnego, nawet na etapie wyrokowania, nie należy doraźna i okresowa ingerencja w obowiązywanie aktów prawa miejscowego. Wyłączenie w art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, z możliwości wstrzymania ich wykonania ma właśnie związek z tym, że po wejściu w życie aktom tym przysługuje walor obowiązywania, będącego konsekwencją szeregu czynności konwencjonalnych, łącznie z publikacją. Akty prawa miejscowego mają walor powszechnie obowiązujący. Stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem skutkuje opublikowaniu takiego wyroku w Dzienniku Urzędowym. Będąc uprawnionymi do kontroli i w konsekwencji, do stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, sądy administracyjne nie mogą jednak orzekać o doraźnym wstrzymywaniu ich wykonania. Poprzez wstrzymanie wykonania nie można doraźnie ingerować w czasowy zakres obowiązywania, cecha wykonania nie jest w przekonaniu Sądu tożsama z cechą obowiązywania. sw