II GSK 1854/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1983/13 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. w N. (obecnie: "G." Spółki z o.o. w N. w upadłości likwidacyjnej) na postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr . w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od "G." Spółki z o.o. w N. w upadłości likwidacyjnej na rzecz Ministra Finansów 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1983/13, wydanym w sprawie ze skargi "G." Sp. z o.o. w Niepruszewie na postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr . w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonów gier na automatach, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia 9 listopada 2012 r. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Pismem z dnia 10 września 2012 r. G. Sp. z o.o. w N., dalej "spółka", zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia nr . z dnia 14 marca 2007 r. Minister Finansów, działając na podstawie przepisu art. 165a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie z ww. wniosku. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organ wskazał przepis art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej "u.g.h."). Stosownie do tego przepisu, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, tj. udzielone na podstawie poprzedniego stanu prawnego, nie mogą być przedłużane. W następstwie skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, uchylił wydane w sprawie postanowienia. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunału Sprawiedliwości wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni. W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." Niemniej, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z obowiązującą w prawie unijnym zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, państwa te mają, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien poczynić organ. Dlatego organ powinien zbadać, czy przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego, a tym samym czy stanowi podstawę dla odmowy uwzględnienia wniosku spółki. Minister Finansów wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie, iż możliwe jest merytoryczne procedowanie w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier w salonie gier na automatach w sytuacji, gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1). Ponadto zarzucono naruszenie art. 165a Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż nie może on stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu (odmowy wszczęcia postępowania) w przedmiocie wniosku o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy ustawa o grach hazardowych nie reguluje kwestii związanych z udzielaniem lub przedłużaniem zezwoleń na urządzanie gier na automatach, a co więcej przepisy tej ustawy wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1). Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a mianowicie: naruszenie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 8, art. 3, art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 165a Ordynacji podatkowej, uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, pomimo, że - wbrew stanowisku Sądu - w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Minister Finansów dokonywał ustaleń faktycznych i prowadził postępowanie przed jego wszczęciem, czym naruszył powyższy przepis, pomimo, że w niniejszej sprawie organ nie dokonywał takich ustaleń i nie prowadził postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisu art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej, stanowiącego, że organ podatkowy orzeka w sprawie decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej, poprzez uznanie przez Sąd, iż zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie przedłużenia bądź odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie gier na automatach w sytuacji, gdy przepisy ustawy o grach hazardowych wyraźnie stanowią, iż: działalność w salonach gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 129 ust. 1) oraz zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier nie mogą być przedłużane (art. 138 ust. 1), a przepisy Ordynacji podatkowej w takiej sytuacji przewidują wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 165a). Również przepis art. 207 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej został naruszony poprzez uznanie, iż sprawą administracyjną podlegającą, w drodze decyzji, rozstrzygnięciu co do istoty jest ocena technicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1, w związku z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sytuacji, gdy analiza charakteru tych przepisów i ich wpływu na sprzedaż i obrót automatami do gier nie stanowi - wbrew stanowisku Sądu - przedmiotu sprawy w związku z wnioskiem strony o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonach gier, którym tu jest ocena dopuszczalności - w świetle obowiązującej regulacji ustawy o grach hazardowych - wszczęcia postępowania, jak również nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, która by podlegałaby rozstrzygnięciu w drodze decyzji, Skarga kasacyjna zarzuciła również naruszenie art. 120 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organy działają podstawie przepisów Ordynacji podatkowej poprzez uznanie, iż w obowiązującym stanie prawnym organ mógł podjąć inne, niż odmowa - w formie postanowienia - wszczęcia postępowania, rozstrzygnięcie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia kwestii, czy przepis art. 138 ust. 1 ug.h., stanowiący materialnoprawną podstawę odmowy wszczęcia postępowania, ma techniczny charakter w rozumieniu wspomnianej dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. W świetle wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2012 r. C 213/11 techniczny charakter ma przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., nakazujący prowadzenie gier na automatach wyłącznie w kasynach. Przepis art. 138 ust. 1 u.g.h., co wymaga podkreślenia, jest przepisem przejściowym. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że przepisy przejściowe nie posiadają charakteru technicznego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. II GSK 106/14). Przepisy przejściowe, co do zasady, pozwalają na pełną realizację dotychczasowych zezwoleń i chronią, do czasu ich wygaśnięcia, przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych. Nie ograniczają też dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych na podstawie posiadanych zezwoleń. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych dawną ustawą. Byłoby to zresztą sprzeczne z art. 144 i 145 u.g.h., które uchylają ustawę "dawną" i stanowią o wejściu w życie ustawy "nowej". Te zaś przepisy nie są oczywiście "techniczne". Próba takiej ich oceny prowadziłaby bowiem do generalnego podważania prawa ustawodawcy do zmiany istniejącego status quo w dziedzinie działalności hazardowej. Z tą myślą koresponduje wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-98/14, w którym Trybunał stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78). Ponadto, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby odpowiednie stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Z omawianych względów, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył prawa, a w szczególności art. 165a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, a to z uwagi na niedopuszczalność, w świetle art. 138 ust. 1 u.g.h., uwzględnienia wniosku spółki o przedłużenie dotychczasowego zezwolenia. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok z dnia 2 lutego 2016 r. o sygn. II GSK 1507/14). W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.