II SA/Łd 990/13

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie budowy budynku oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Ł. - W. w Ł. z dnia [...], Nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy przez inwestora J. S. budynku gospodarczo – garażowego w miejscowości K. przy ul. A 18a - z uwagi na bezprzedmiotowość. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wykonany z pustaków mur o długości 9,84 m i wysokości 1,79 m jest w rzeczywistości ogrodzeniem. Tym samym, twierdzenia właściciela sąsiedniej nieruchomości – A. G., że ogrodzenie jest w rzeczywistości ścianą budynku gospodarczo – garażowego, nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawo budowlane nie zawiera definicji ogrodzenia, zatem organ przyjął, że pod pojęciem "ogrodzenie" należy rozumieć "to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur". Prawo budowlane nie uzależnia uznania danego obiektu za ogrodzenie od rodzaju materiałów budowlanych użytych do jego budowy. Przepisy regulują wyłącznie kwestie bezpieczeństwa ogrodzeń dla ludzi i zwierząt, sposobu otwierania bram i furtek w ogrodzeniu oraz szerokości bram i furtek. Jak zatem uznał organ, jeżeli obiekt spełnia kryteria uznania go za ogrodzenie w potocznym rozumieniu tego słowa, nie ma znaczenia z jakich materiałów został wzniesiony. Bez znaczenia, w ocenie organu, jest także okoliczność, że wykonane zostały ławy fundamentowe. Jak następnie organ wyjaśnił, przepis art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409) określa zakres robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyliczenie z art. 29 ma charakter enumeratywny, zaś pkt 23 tego przepisu odnosi się wprost do ogrodzeń. Jednocześnie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określa roboty budowlane wymagające zgłoszenia właściwemu organowi. Do takich robót zalicza się budowę ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Na tej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że doprowadzenie ogrodzenia od strony działki sąsiedniej do wysokości poniżej 2,20 m skutkuje uznaniem, że budowa takiego ogrodzenia nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Oznacza to także brak podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego ogrodzenia w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Tym samym postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. i podlega umorzeniu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G., wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucił naruszenie art. 105, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W motywach odwołania jego autor wywodził, iż sporny obiekt, uznany przez organ pierwszej instancji za ogrodzenie, takowym nie jest. Zdaniem odwołującego się jest to ściana nielegalnie wznoszonego budynku gospodarczo – garażowego. W ramach postępowania wyjaśniającego organ winien zobowiązać inwestora do przekazania jako dowodu w sprawie projektu budowlanego budynku mieszkalnego celem ustalenia, czy odebrany przez nadzór budowlany budynek mieszkalny przewidywał projektowanie łączenia ze ścianą budynku gospodarczo – garażowego. W konkluzji odwołujący się podniósł, iż postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe, bowiem organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów prawa materialnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o jego umorzeniu. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że w aktualnym stanie faktycznym brak jest budynku gospodarczo – garażowego. Podczas oględzin na nieruchomości nie stwierdzono wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo – garażowego. Aktualnie w granicy z nieruchomością, stanowiącą własność odwołującego się, istnieje mur o długości 9,95 m, wysokości 1,79 m i grubości 18 cm, który znajduje się w odległości 4,45 m od istniejącego budynku mieszkalnego i który to mur pełni obecnie funkcję ogrodzenia. Jak dalej organ podniósł, budowa ogrodzenia międzyposesyjnego o wysokości poniżej 2,20 m została zwolniona przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej. Organ zaakcentował, że materiał zgromadzony w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom odwołującego się, nie wskazuje na zamiar realizacji budynku, przez który w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wykonany mur o wskazanych parametrach nie jest budynkiem. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż inwestor cofnął wniosek wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo – garażowego, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym przedmiocie. Wobec tego, w ocenie organu, przeprowadzanie dowodu z projektu budowlanego, który został wycofany z organu administracji architektoniczno – budowlanej, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Przystąpienie do realizacji inwestycji wiązać się będzie z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas odwołujący będzie mógł, powołując się na swój interes prawny, wpływać na przebieg postępowania administracyjnego i korzystać z przysługujących mu praw. Samowolna budowa powoduje bowiem obligatoryjną ingerencję organów nadzoru budowlanego, które będą władne do podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie naruszeń prawa i negatywnych konsekwencji z tego wynikających. W konkluzji organ podniósł, iż strony postępowania miały zapewniony czynny udział w postępowaniu, czyli możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zgłoszenia żądań i wniosków. W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. W skardze do sądu administracyjnego A. G., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, wskazał na naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc, iż sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym jest pogląd organów, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość, bowiem w momencie orzekania brak jest budynku gospodarczo – garażowego i nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany budynku gospodarczo – garażowego, co zostało pominięte przez organy nadzoru budowlanego. Analiza tegoż projektu potwierdza zamiar inwestora polegający na budowie budynku oraz to, że wybudowany mur przy granicy jest ścianą budynku, a nie ogrodzeniem. Organ nadzoru budowlanego celowo prowadził postępowanie w sposób przewlekły, by inwestor mógł cofnąć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i odebrać z organu projekt budowlany. Istniejący mur oraz jego odległość do budynku mieszkalnego pokrywają się z wymiarami projektowanego budynku gospodarczo – garażowego, zatem mur stanowi jego część. O podjęciu prac budowlanych przez inwestora, w ocenie skarżącego, świadczy fakt zakupu bramy garażowej, utwardzenie terenu, wykonanie zjazdu i nowej bramy wjazdowej na teren działki inwestora. Wykonany mur, czyli tzw. "ogrodzenie", posiada wypustki, by później dobudować do niego prostopadłe ściany. Dysponując takimi dowodami organy doszły do błędnych wniosków, że inwestor nie podjął prac budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, skarżący podkreślił, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 105 k.p.a., bowiem doszło do rozpoczęcia budowy budynku poprzez wykonanie fundamentów i muru. Inwestor działania te podjął bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Posłużenie się przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowaniem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione uwagi znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 roku, II SA/Gl 1474/12; w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 roku, II SA/Kr 177/13; we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 roku, II SA/Wr 776/12; w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 833/12; w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 roku, II SA/Lu 725/12; w Warszawie z dnia 18 października 2012 roku, II SA/Wa 442/12 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie organu, iż inwestor J. S. nie realizował budowy budynku gospodarczo – garażowego, a jedynie wykonał ogrodzenie, które nie jest reglamentowane przepisami prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiada prawu. Zasadniczy spór w sprawie między skarżącym, a organami administracji dotyczy kwalifikacji muru wykonanego przez inwestora. Zdaniem inwestora i organów sporny mur stanowi ogrodzenie, natomiast w ocenie skarżącego jest on ścianą budynku gospodarczo – garażowego. Niewątpliwie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że inwestor planował wybudowanie na swojej nieruchomości budynku gospodarczo – garażowego. Wystąpił on bowiem do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, ale wniosek ten ostatecznie cofnął, co poskutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest ostateczne. W świetle tych okoliczności nie można w chwili obecnej postawić inwestorowi zarzutu, że planuje bądź realizuje budowę obiektu gospodarczo – garażowego. Ponadto, rozstrzygając powyższy spór wskazać także należy na to, iż przepisy prawa budowlanego (w tym także przepisy wykonawcze) nie definiują pojęcia ogrodzenia. Jedynie w przepisach § 41 – 43 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zawarto wymagania jakie powinno spełniać ogrodzenie, ale tylko w aspekcie bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Przykładowo w § 41 ust. 2 w/w rozporządzenia zabroniono umieszczania na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów. Wobec powyższego sąd przyjął za organem pierwszej instancji, że ogrodzeniem jest to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur. Ogrodzeniem zatem może być mur wykonany z pustaków o parametrach, jak w sprawie niniejszej. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych bezspornie wynika zatem, że inwestor zrealizował ogrodzenie między swoją działką, a terenem skarżącego w postaci muru o długości 9,95 m, wysokości 1,79 m i grubości 18 cm. Podkreślić należy, iż budowa ogrodzeń tylko wtedy jest reglamentowana prawnie i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wyjaśnienie podstawowych kwestii takich jak rozmiary wykonanego ogrodzenia, jego usytuowanie i charakter prawny nieruchomości, na której je ustawiono – jest wstępnym warunkiem rozpoznania sprawy w przedmiocie oceny legalności wykonania ogrodzenia. Pozwala bowiem rozstrzygnąć, czy zgodnie z obowiązującym prawem budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły w sposób niewątpliwy, że kwestionowany przez skarżącego mur wykonany został w granicy między dwiema działkami zabudowanymi obiektami mieszkalnymi. Nadto, ogrodzenie to nie styka się ani z drogą, placem, torem bądź innym miejscem publicznym. Jego wysokość nie przekracza poziomu 2,20 m. Takie stwierdzenia pozwalają uznać, że stanowi on ogrodzenie, które nie jest reglamentowane przepisami prawa budowlanego, zatem inwestor przed jego wykonaniem nie był zobowiązany do dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do jego realizacji organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Tym bardziej inwestor nie był zobligowany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec takich ustaleń organów nadzoru budowlanego nie może budzić wątpliwości składu orzekającego stwierdzenie organów, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania skarżącego. Na marginesie wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, o realizacji prac budowlanych nie świadczy zakup bramy garażowej, utwardzenie terenu, wykonanie zjazdu, ani instalacja nowej bramy wjazdowej. Składowanie materiałów budowlanych, wobec braku działań budowlanych (a takich w sprawie niniejszej organ nie dostrzegł) nie świadczy o fakcie prowadzenia budowy. Nadmienić także należy, iż gdyby inwestor w sposób samowolny przystąpił do wznoszenia budynku gospodarczo – garażowego, skarżący będzie miał prawo powiadomić organy nadzoru budowlanego celem obrony swoich praw. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie uznał zasadności zarzutów skargi zmierzających do wykazania naruszenia wymienionych przepisów postępowania poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, brak wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób niepełny i pozorny. W ocenie sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, ustalenia poczynione na jego podstawie są jednoznaczne, nie występują w sprawie wątpliwości wymagające uzupełnienia dowodów. Ustalenia organów nie naruszają zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności, wbrew argumentom skargi, organy nie były zobowiązane do żądania od inwestora projektu budowlanego budynku gospodarczo – garażowego. Jak wcześniej wskazywano, inwestor odstąpił od zamiaru budowy tegoż obiektu, co znalazło swoje potwierdzenie w treści ostatecznej decyzji organów administracji architektoniczno – budowlanej o umorzeniu postępowania. W końcu podkreślić należy, iż uzasadnienie kwestionowanych w skardze decyzji organów obu instancji, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W jego treści organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym organ w sposób klarowny wyjaśnił także podstawę prawną decyzji. Konkludując, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. a.bł.