III SA/Kr 810/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. D., T. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia 29 maja 2013 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. , działając na podstawie art. 139 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję nr [....] z dnia 28 lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. W dniu 1 lipca 2011 r. J.D. i T.D. (dalej: skarżący) wystąpili z żądaniem "doprowadzenia do zgodności stanu prawnego i użytkowania na gruncie ze stanem uwidocznionym w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi T. , w przedmiocie działki nr [....] . Starosta [....] decyzją z dnia 28 lutego 2013 r., odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w części kartograficznej i opisowej ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego: T. , jednostka ewidencyjna: [....] w przedmiocie działki nr [....] . W podstawie prawnej decyzji powołano art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 i art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej: p.g.k.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454; dalej: rozporządzenia) Starosta wskazał, że wniosek dotyczył aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie działki dz. [....] położonej w T. Działka ta została utworzona w trakcie założenia nowego operatu ewidencji gruntów przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [....] i stała się obowiązująca z dniem 10 maja 1991 r. Nowa ewidencja gruntów została ogłoszona w 1990 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z dnia 30 maja 1990 r. (Nr 13/1990, poz. 138). Aktualna mapa ewidencyjna przedstawia stan posiadania na gruncie ustalony w trakcie założenia nowej ewidencji gruntów i stan ten może odbiegać od stanu określonego w księgach wieczystych i innych aktach prawnych, a w przypadku omawianej działki od stanu uwidocznionego w księdze wieczystej [....] w której to księdze wpisana jest parcela gruntowa pgr. [....] . Z uwagi na fakt, że zarówno przy zakładaniu nowej ewidencji gruntów, ani też po jej ogłoszeniu nie wpłynęły żadne uwagi lub zastrzeżenia, należało uznać żądanie skarżących jako wniosek o aktualizację operatu ewidencyjnego, co z kolei – zgodnie z § 45 ww. rozporządzenia – następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokumentami uzasadniającymi zmiany są m.in. opracowania geodezyjno-kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych, ale warunkiem jest również zgodność przedmiotowej dokumentacji z wymaganiami rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych, które to wymagania przedłożony do wniosku szkic "starego katastru" nie spełnia i wobec aktualnego w sprawie orzecznictwa sądowego – nie może stanowić podstawy zmian danych ewidencyjnych. W związku z powyższym, pismem z dnia 14 lipca 2012r. skarżący zostali zobowiązani do "przedłożenia, w zakreślonym terminie dokumentacji geodezyjno – kartograficznej spełniającej wymogi rozporządzenia w zakresie formatu danych oraz standardów technicznych, która winna zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 w/wymienionego rozporządzenia". Do chwili wydania decyzji do Starostwa nie wpłynęła żadna dokumentacja geodezyjna spełniająca podane wyżej wymogi. W tej sytuacji, organ stwierdził brak podstaw do aktualizacji działki dz. [....] . W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że mapa ewidencyjna w skali 1:2000 jest całkowicie niezgodna z dotychczasową mapą katastralną w skali 1:2880. Zarzucili, że "skoro nie było żadnych zmian prawnych w ich księdze wieczystej, to obecny operat ewidencyjny nie powinien poza niewielkimi zmianami proporcji różnić się od starego katastru (...) co oznacza że księga wieczysta została przez geodetów potraktowana jako bezwartościowy bubel". Podnieśli, że w ich księdze wieczystej nie istnieje działka [....] , natomiast wpisana jest działka [....] . Zaskarżoną decyzją z dnia 29 maja 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [....] . Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, ustalenia dokonane przez organ l instancji oraz przytoczył treść przepisów regulujących kwestię dokonywania wpisów w ewidencji gruntów oraz aktualizowania tych wpisów. Organ podkreślił, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało na wniosek skarżącego, który domagał się sprostowania zapisu z rejestrze gruntów zgodnie z mapą złożoną przy księdze wieczystej [....] wykonaną 11 kwietnia 1983 r. Istotą zatem wniosku było żądanie, aby organ prowadzący ewidencję gruntów dokonał zmiany przebiegu granic działki nr [....] poprzez "doprowadzenie do zgodności stanu prawnego i użytkowania na gruncie ze stanem uwidocznionym w ewidencji gruntów wsi T". Wniosek wszczynający postępowanie dotyczył więc nie sprostowania błędów, czy pomyłek w ewidencji, ale wprowadzenia zmian, których organ prowadzący ewidencję dokonuje zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Organ podkreśli, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, aktualizacja danych w ewidencji dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych. Organ przypomniał, że właściciele działki nr [....] zostali prawidłowo poinformowani o trwających pracach geodezyjnych nad utworzeniem operatu ewidencyjnego. W aktach sprawy widnieje zwrotne poświadczenie odbioru pisma nr [....] z 6 grudnia 1988 r. [....] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. , prowadzącego prace nad wykonaniem operatu nowej ewidencji gruntów, podpisane przez [....] . Organ nie może natomiast brać odpowiedzialności, za fakt, iż zainteresowane strony nie mogą w danym terminie zapoznać się z nowoutworzonym operatem ewidencyjnym. Organ wskazał również, że przedmiotowe prace trwały co najmniej dwa lata (data powiadomienia - 6.12.1988 r, data ogłoszenia - Dziennik Urzędowy Województwa K. z dnia 30 maja 1990 r.). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z dnia 15 lutego 1955 r.): "o założeniu i o terminach założenia ewidencji lub o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją na poszczególnych obszarach Państwa prezydia wojewódzkich rad narodowych (Rady Narodowej.......) podają do wiadomości publicznej drogą obwieszczeń w dziennikach urzędowych właściwych wojewódzkich rad narodowych." Obowiązujący wówczas dekret nie nakazywał powiadamiania właścicieli gruntów w sposób dzisiaj przyjęty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.D. i mT.D. zwrócili uwagę, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jest dla nich krzywdząca, gdyż pomija rzeczywisty stan prawny i faktyczny. Skarżący wskazali, że mapa katastralna z 1983 r. przedstawia prawidłowy obraz ich działki, który w aktualnym operacie ewidencji gruntów jest zafałszowany. Skarżący podnieśli, że skoro w księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości nie odnotowano żadnych zmian, to również aktualna ewidencja nie powinna różnić się od danych z 1983 r. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2013 r. skarżący podtrzymali stanowisko prezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie były skutki niezgodności aktualnych danych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki nr [....] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [....] , z mapą katastralną obszaru ww. działki sporządzoną w 1983 r. W ocenie skarżących, dane zawarte w utworzonej w 1990 r. ewidencji gruntów i budynków fałszują strukturę obszaru ww. nieruchomości (przebieg granic, kształt działki). Skarżący domagali się zatem, by służby geodezyjne dostosowały dane dotyczące wspomnianej nieruchomości, ujawnione w ewidencji, do stanu rzeczywistego, jaki obrazować miała mapa katastralna z 1983 r. Przed rozstrzygnięciem tego sporu wypada przypomnieć, iż stosownie do art. 2 pkt. 8 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Art. 20 p.g.k. określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt.1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Dane podmiotowe służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan, ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Nie mogą samodzielnie tego stanu kształtować. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów – art. 24 ust. 1 p.g.k. Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji będącej odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Zawiera ona dane wynikające z tytułu własności lecz nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni wyłącznie funkcje informacyjno - techniczne. Nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 336/10, LEX nr 758150). Zgodnie z § 46 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek m.in. właścicieli nieruchomości. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się także, usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wyklucza się przy tym możliwości usunięcia z ewidencji wpisu obciążonego wadą od początku istnienia wpisu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 405/11, LEX nr 1085955). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje z kolei poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, LEX nr 505313). W zaskarżonej decyzji słusznie zwrócono uwagę na § 36 ww. rozporządzenia, stanowiący, iż przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 37 ww. rozporządzenia, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Należy jednak zauważyć, że w myśl art. 22 ust. 3 p.g.k. na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów i budynków są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian – organ wyda decyzję odmowną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 3/12, LEX nr 1166273). Zgodnie bowiem z § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich (a nie jakichkolwiek) dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Chodzi jednak o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1478/01, LEX nr 156384). Stąd też w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, organy trafnie przyjęły, że mapa katastralna sporządzona w 1983 r. nie może być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, która była tworzona w latach 1990-1991. Należy przy tym zwrócić uwagę skarżących na art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 707; dalej: u.k.w.h.), podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane ewidencji gruntów i budynków (zob. art. 25 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym, Dz. U. Nr 42, poz. 363). Zatem to dane zawarte w księdze wieczystej muszą odpowiadać informacjom wynikającym z ewidencji gruntów i budynków – nie odwrotnie. Skutkiem tego, na mocy art. 27 ust. 1 u.k.w.h. w razie niezgodności danych ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje – na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika – sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych ewidencji. Trzeba też podkreślić, że dział I-0 księgi wieczystej (Oznaczenie nieruchomości) – w którym widnieje m.in. numer działki – nie jest przeznaczony do wpisów praw lecz do wpisywania danych faktycznych. Wpisy w tym dziale nie są objęte domniemaniem prawdziwości z art. 3 u.k.w.h. (por. postanowienie SN z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt V CSK 284/06, LEX nr 607575). Nie istnieje bowiem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości, ani jakikolwiek jej prymat nad danymi z ewidencji gruntów i budynków (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 215/07, LEX nr 510396). Stąd dołączona do wniosku skarżących kopia odpisu księgi wieczystej nie mogła stanowić podstawy sprostowania danych w ewidencji gruntów. Jedynie na marginesie wypada zauważyć, że – na co słusznie zwrócił uwagę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. – rozpoznawany w kontrolowanym postępowaniu wniosek o sprostowanie danych wynika z braku stosownej aktywności skarżących w okresie tworzenia nowego operatu ewidencyjnego. Organ trafnie przypomniał, że stronie doręczono zawiadomienie o rozpoczęciu prac nad operatem, a zatem mogła monitorować te prace i wtedy zgłaszać ewentualne nieścisłości. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że skarżący nie zapoznali się z nowoutworzonym operatem ewidencyjnym, albowiem według ówczesnych regulacji – przytoczonych przez organy obu instancji – nie było to warunkiem obowiązywania nowego operatu. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organy administracyjne przeprowadziły prawidłowe ustalenia faktyczne, trafnie oceniając rzeczywistą intencję skarżących oraz wyciągając prawidłowe wnioski z braku odpowiedniej aktywności dowodowej skarżących. Wobec powyższego skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.