VII SA/Wa 2057/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. Spółka Jawna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. Spółka Jawna z siedzibą w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - po rozpatrzeniu odwołania K. spółka jawna (dawniej D. sp.j.) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności (na wniosek D. sp.j.) decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Hotel Restauracja "[...]" N. T. pozwolenia na budowę hotelu wraz z lokalem gastronomicznym oraz infrastrukturą techniczną wraz z przyłączami (wodociągowym z sieci, kanalizacji sanitarnej do zbiornika bezodpływowego i elektroenergetycznym z agregatu prądotwórczego usytuowanego w projektowanej wiacie) na działce nr ewid. [...] w W. (gmina P.) oraz zmieniającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. na rzecz D. sp.j.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż zarówno w momencie złożenia wniosku, jak i wydania na jego podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość oznaczona nr ewid. [...] (obecnie nr [...]) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z załączoną do akt sprawy mapą do celów projektowych, sporządzoną przez uprawnionego geodetę i zatwierdzoną dnia 9 sierpnia 2012 r. przez Starostę [...] oraz z § 27 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki inwestycyjnej (w części, na której znajduje się przedmiotowy budynek) przewidziana została, jako przeznaczenie terenu, zieleń izolacyjna (ZI), tj. zieleń publiczna, zieleń izolacyjna, skwery i zieleńce, zieleń nieurządzona i zieleń towarzysząca ciekom wodnym. Organ stwierdził, że powyższe postanowienia w sposób jednoznaczny przesądzają, iż charakter inwestycji był sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w momencie wydawania pozwolenia na budowę. Mimo powyższego Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę hotelu wraz z restauracją, naruszając tym samym przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ podniósł, że w dniu [...] stycznia 2013 r. zmieniony został, uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...], poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. działki inwestycyjnej, która zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 znowelizowanego planu objęta jest jednostką 1U określającą jako przeznaczenie podstawowe usługi komercyjne (turystyczne). Tym samym w chwili obecnej obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę pozostaje w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza również możliwość rozbudowy inwestycji w kierunku wschodnim. Organ podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) należy brać pod uwagę trzy elementy: oczywistość naruszenia przepisu, charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa, jednakże nie można mu przypisać charakteru rażącego. Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że w chwili obecnej przeznaczenie budynku usytuowanego na działce inwestycyjnej jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszenie to nie ma charakteru rażącego, bowiem nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzeniu państwa prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazujących, iż na chwilę obecną obiekt budowlany "nie ma najmniejszych szans spełniać funkcji hotelowo - restauracyjnych" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż "obiekt posiada nadal dostęp do drogi publicznej, a gorsze od pierwotnego skomunikowanie (spowodowane budową drogi ekspresowej) nie wyklucza jego komercyjnego wykorzystania". Jednocześnie wskazał, że nie zostały naruszone pozostałe przepisy regulujące udzielenie pozwolenia na budowę. Sporna inwestycja mieści się w granicach norm wyznaczonych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie obiektu na działce, dopuszczalna powierzchnia zabudowy działki, odległość budynku od granic działki, wysokość budynku, geometria dachu, minimalna ilość miejsc parkingowych odpowiadają obowiązującym w tym zakresie normom ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, a projekt jest kompletny i sporządzony został przez osoby posiadające uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zdaniem organu kontrolowane decyzje Starosty [...] nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. były obarczone którąkolwiek z innych wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła K. Spółka Jawna, zarzucając jej: 1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż nie zachodzi nieważność decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę hotelu – restauracji; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę niezgodna w chwili jej wydawania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ulega sanacji ze względu na następczą zmianę tego planu. Strona skarżąca podkreśliła, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z tego punktu widzenia nie może być argumentem za odmową stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę fakt, iż w dniu 24 stycznia 2013 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zmieniającą przeznaczenie działki strony skarżącej pod usługi komercyjne. Skarżący podniósł, iż wydając nielegalną decyzję o pozwoleniu na budowę, Starosta Świdnicki umożliwił rozpoczęcie realizacji inwestycji - budowy obiektu hotelowo-restauracyjnego. W międzyczasie część nieruchomości została odebrana inwestorowi i okazało się, iż na pozostałej części działki nie można realizować zadania zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W trakcie budowy okazało się, że drogę ekspresową od budynku będą oddzielać pełne, nieprzezroczyste ekrany i będzie on kompletnie niewidoczny z drogi. Dojazd do posesji będzie możliwy tylko z drogi technicznej, na którą wjazd jest oddalony o kilka kilometrów od działki. Skarżący podkreślił, że wszystkie prace budowlane były podejmowane w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed jego zmianą, nie można zatem oceniać legalności decyzji o pozwoleniu na budowę według aktualnego brzmienia tego planu, po zmianie. Strona skarżąca podkreśliła, iż buduje na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę obiekt, który nie ma najmniejszych szans spełniać funkcji hotelowo-restauracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA – OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Zauważyć trzeba, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...], przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z tego przepisu, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 a contrario, wynika, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę hotelu wraz z lokalem gastronomicznym oraz infrastrukturą techniczną wraz z przyłączami na działce nr ewid. [...] w W.. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Starosta [...] zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. "w zakresie zatwierdzenia projektu zmian jako aneksu do projektu budowlanego hotelu z lokalem gastronomicznym wraz z infrastrukturą techniczną, obejmującego zmiany zagospodarowania działki (usytuowanie budynku, układ dróg wewnętrznych) oraz zmiany architektoniczno-konstrukcyjne". W dacie wydawania ww. decyzji teren działki nr [...] objęty był zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 r. nr [...] poz. [...]). Jak ustalono w trakcie postępowania nieważnościowego, działka nr [...] w przeważającej części (w tej, na której zrealizowano obiekt) znajduje się na terenie przeznaczonym według planu pod zieleń izolacyjną (ZI). Tylko w niewielkiej części położona jest na obszarze usług komercyjnych (UC). Bezsporne jest zatem, iż w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalna była budowa hotelu z lokalem gastronomicznym w planowanej przez skarżącego lokalizacji. Pomimo tej niezgodności z planem Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Przy wydawaniu decyzji Starosty [...] niewątpliwie doszło więc do naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane, co przyznały również organy orzekające w niniejszej sprawie. Jednak w ich ocenie, naruszenie to nie ma charakteru rażącego, ze względu na późniejszą zmianę przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. [...]) wprowadzono zmianę polegającą na wydzieleniu z terenu przeznaczonego w planie pod zieleń izolacyjną (ZI) oraz z terenu przeznaczonego na usługi komercyjne (UC) teren położony w obrębie W. o przeznaczeniu podstawowym pod usługi komercyjne (turystyczne). W § 5 ust. 3 pkt 1 planu ustalono adaptację istniejącego budynku hotelowego z usługami gastronomicznymi z możliwością jego rozbudowy w kierunku wschodnim. Ta okoliczność zdaniem organów powoduje, że weryfikowane decyzje nie wywołują skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa, a co za tym idzie, nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołały kwestionowane decyzje, nie można jednak poprzestać na stwierdzeniu, że obecnie przeznaczenie zrealizowanego obiektu jest zgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz należy ocenić te skutki kompleksowo, szczegółowo odnosząc się do argumentów podnoszonych przez inwestora w toku postępowania nieważnościowego. Inwestor podnosił, że na skutek podjętych przez Starostę [...] decyzji zrealizował hotel w miejscu, w którym nie powinien powstać, a mianowicie na terenie zieleni izolacyjnej drogi. Wskazał, że w trakcie realizacji inwestycji, w związku z rozbudową drogi ekspresowej [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. został wywłaszczony z części nieruchomości, na skutek czego na pozostałej części działki nie można realizować inwestycji zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Inwestor wskazywał też, że zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę budynek miał być zlokalizowany w tylnej części działki, jednak z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji wystąpił z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, zamierzając przysunąć obiekt do drogi, celem zapewnienia jego maksymalnej widoczności. Po zakończeniu procesu inwestycyjnego związanego z budową hotelu, okazało się jednak, że drogę ekspresową od hotelu oddzielać będą pełne, nieprzezroczyste ekrany dźwiękochłonne, w związku z czym obiekt będzie niewidoczny z drogi. Ponadto skarżący podkreślał, że w związku z rozbudową drogi i lokalizacją ekranów nie będzie miał bezpośredniego dostępu z drogi do hotelu. Dojazd będzie się odbywał drogą techniczną, na którą wjazd jest oddalony o kilka kilometrów od działki objętej inwestycją. Inwestor podkreślał, że na skutek błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Starostę [...] oraz będącej jej konsekwencją decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizował obiekt hotelowo-restauracyjny w miejscu, które ze względu na lokalizację barier dźwiękochłonnych i brak bezpośredniego dostępu do drogi całkowicie uniemożliwia mu prowadzenie zaplanowanej działalności gospodarczej. Do tych argumentów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zasadzie się nie odniósł, oceniając skutki społeczno-gospodarcze wywołane przez decyzje Starosty [...]. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że obiekt posiada nadal dostęp do drogi publicznej, a gorsze od pierwotnego skomunikowanie nie wyklucza jego komercyjnego wykorzystania. Tymczasem winien w sposób szczegółowy odnieść się do podnoszonych przez skarżącego kwestii i wyjaśnić, czy obecnie inwestycja w jej pierwotnym zamierzeniu może funkcjonować. Organ nie wyjaśnił m.in., czy po wywłaszczeniu części działki inwestycyjnej pod budowę drogi ekspresowej, istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniej dla hotelu z lokalem gastronomicznym ilości miejsc parkingowych, zachowania określonych przepisami planu minimalnego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy. Obowiązkiem organu, przy dokonywaniu oceny, czy decyzje Starosty [...] są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, było wyczerpujące odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez inwestora i wyjaśnienie, biorąc pod uwagę charakter inwestycji (obiekt hotelowo-gastronomiczny), czy aktualny dostęp do drogi publicznej oraz ekrany akustyczne przesłaniające obiekt umożliwiają funkcjonowanie tego obiektu w jego pierwotnym zamierzeniu. Do tych kwestii organ się nie odniósł, oceniając skutki społeczno-gospodarcze wywołane przez kwestionowane decyzje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ujawnione naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.