II SA/Rz 1226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej "[...]" na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] ; II. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] na rzecz skarżącej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej "[...]" kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 822/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 993/12 oddalający skargę Międzyzakładowej Organizacji Związkowej "[...]" na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Orzeczenia te zapadły w następującym stanie faktycznym. We wniosku z dnia 11 czerwca 2012 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa "[...]" zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego [...] o podanie informacji publicznej dotyczącej wysokości najniższego i najwyższego wynagrodzenia zasadniczego pracowników tego Sądu zatrudnionych na stanowiskach protokolanta sądowego, starszego protokolanta sądowego, sekretarza sądowego, starszego sekretarza sądowego, jak też oddzielnie dla wydziałów, oddziałów, zespołów, punktów, sekcji w odniesieniu do inspektora ds. biurowości, starszego inspektora ds. biurowości, inspektora, starszego inspektora (pkt 1) oraz wysokości najniższego i najwyższego dodatku z tytułu pełnienia funkcji kierownika oraz zastępcy kierownika - oddzielnie dla wydziałów, oddziałów, zespołów, punktów, sekcji (pkt 2). W piśmie z dnia z dnia 18 czerwca 2012 r. (nr [...]) Prezes Sądu Okręgowego [...] udzielił wnioskodawcy informacji w zakresie najniższego i najwyższego wynagrodzenia osób zatrudnionych na stanowiskach sekretarza sądowego, starszego sekretarza sądowego, inspektora, starszego inspektora oraz najniższego i najwyższego dodatku z tytułu pełnienia funkcji kierownika wydziału, zastępcy kierownika wydziału, kierownika oddziału. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) Prezes Sądu Okręgowego [...] odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie ujawnienia wysokości najniższego i najwyższego wynagrodzenia odnośnie do protokolantów, inspektorów zatrudnionych w wydziałach, inspektorów zatrudnionych w punktach, starszych inspektorów zatrudnionych w sekcjach, zespołach i punktach oraz inspektorów ds. biurowości zatrudnionych w wydziałach, jak też wysokości dodatków z tytułu pełnienia funkcji kierowników biur. W uzasadnieniu wskazał, że udzielenie informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej. Realizacja wniosku organizacji związkowej prowadziłaby zaś do faktycznego ujawnienia zarobków konkretnych pracowników, w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia jest jednym z atrybutów dóbr osobistych, o których mowa w art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Na skutek odwołania Międzyzakładowej Organizacji Związkowej "[...]", Prezes Sądu Apelacyjnego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...], znak [...]) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia zaznaczył, że żądana informacja, jako dotycząca ogólnie dysponowania przez Sąd Okręgowy [...] majątkiem Skarbu Państwa (w tym wypadku środków publicznych na wynagrodzenia zatrudnionych pracowników) ma charakter informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej w dalszej części "u.d.i.p.". Następnie wskazał, że kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przedwcześnie, bo bez uzyskania od pracowników zajmujących stanowiska pracy, których wniosek dotyczy, oświadczeń co do wyrażenia ewentualnej zgody na udostępnienie żądanej informacji o wysokości ich wynagrodzenia za pracę. Po uzupełnieniu postępowania w zakresie wskazanym przez organ II instancji, Prezes Sądu Okręgowego [...], w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012r. (nr [...]), udzielił wnioskującemu informacji w zakresie stawki najniższego i najwyższego wynagrodzenia zasadniczego protokolantów sądowych zatrudnionych w Wydziale II Karnym, wysokości wynagrodzenia zasadniczego inspektora zatrudnionego w Wydziale II Karnym, starszego inspektora zatrudnionego w Sekcji ds. ochrony informacji niejawnych oraz wysokości dodatku z tytułu pełnienia funkcji kierownika Biura Podawczego. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]) Prezes Sądu Okręgowego [...] odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie ujawnienia najniższego i najwyższego wynagrodzenia inspektorów zatrudnionych w wydziałach i w punktach, starszych inspektorów zatrudnionych w zespołach i punktach, inspektorów ds. biurowości zatrudnionych w wydziałach oraz wysokości dodatku z tytułu pełnienia funkcji kierownika biura. W uzasadnieniu powołał się na brak zgody wymienionych osób na ujawnienie powyższych danych. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa "[...]" złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, w którym wniosła o jego uchylenie, kwestionując sposób, w jaki pracodawca zobowiązał pracowników do złożenia oświadczeń w przedmiocie wyrażenia zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia, w szczególności zaś brak informacji, że pytanie dotyczy wyłącznie wynagrodzenia zasadniczego, a nie wszystkich składników wynagrodzenia. W jej ocenie, sposób sformułowania wezwań do złożenia oświadczeń mógł wywołać mylne wrażenie, że wyrażenie zgody oznaczać będzie ujawnienie wynagrodzenia wraz z podaniem nazwisk konkretnych osób. Takie mylne wrażenie mogło także powstać odnośnie do uznania, że celem organizacji związkowej było uzyskanie wiedzy w odniesieniu do wynagrodzenia tylko w zakresie jednego określonego stanowiska pracy lub w zakresie konkretnej pełnionej przez pracownika funkcji. Składająca odwołanie zaznaczyła, że ujawnienie wynagrodzeń nie narusza prawa do prywatności, a ma na celu jedynie potwierdzenie faktów. Zwróciła także uwagę na potrzebę rozróżnienia pojęć "funkcjonariusza publicznego" (art. 115 § 13 kodeksu karnego) oraz pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" (art. 115 § 19 kodeksu karnego). Wskazała, że wynikające z art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Takimi zaś są pracownicy sądów zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych (wykonujący zadania publiczne oraz otrzymujące wynagrodzenie ze środków publicznych). Ich bowiem uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone przez ustawę, co wynika z brzmienia art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Aktem prawnym określającym takie uprawnienia i obowiązki jest ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz. U. nr 162, poz. 1125 ze zm.). Na konieczność przypisania statusu osoby pełniącej funkcję publiczną osobom zatrudnionym na stanowisku inspektora ds. biurowości wskazuje także treść art. 37 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Organizacja związkowa podkreśliła także, iż odmowa udzielenia żądanych przez nią informacji uniemożliwia sprawowanie rzeczywistej społecznej kontroli nad prawidłowością oraz zgodnością z prawem wydatkowania pieniędzy publicznych, a także przestrzegania praw pracowniczych. Stwarza to pole do ewentualnych nadużyć np. nierespektowania zapisów kodeksu pracy dotyczących równego traktowania w zatrudnieniu oraz wynagradzaniu. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) Prezes Sądu Apelacyjnego [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 12 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." W uzasadnieniu organ odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uprzednio zapadłej decyzji kasacyjnej. Następnie wskazał, że brak jest podstaw do uznania wymienionych w zaskarżonej decyzji stanowisk za funkcjonariuszy publicznych, a tylko wobec nich uchylona jest w ustawie ochrona prywatności, do której niewątpliwie należy informacja o wysokości wynagrodzenia za pracę. Ponadto liczba zatrudnionych na danych stanowiskach osób (1-2 osoby) przy podaniu żądanej informacji pozwala wnioskującemu w dostatecznym stopniu na identyfikację tych osób, co wymaga ochrony ich prywatności. Organ nie zgodził się z zarzutem strony odwołującej się, dotyczącym błędnego sposobu pozyskania przez Prezesa Sądu Okręgowego [...] oświadczeń pracowników o ewentualnej zgodzie na rezygnację z przysługującego im prawa prywatności w zakresie wynagrodzenia za pracę. W ocenie organu, organizacja związkowa nie dowiodła, że faktycznie doszło do wywołania u zainteresowanych osób mylnego wyobrażenia o stanie sprawy. Pracownicy mieli świadomość zakresu żądanej informacji, a w razie wątpliwości co do intencji autora, jako uczestnicy postępowania na prawach strony, mieli zagwarantowaną możliwość wglądu w akta sprawy, gdzie zalega pełna treść wniosku. Międzyzakładowa Organizacji Związkowa "[...]" zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca ponowiła argumentację odwołania. Dodatkowo zarzuciła, że Prezes Sądu Apelacyjnego [...] przekroczył 14-dniowy termin do rozpoznania odwołania określony w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na zupełny brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego tego, iż ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcję publiczną. Uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zawiera również ustosunkowania się do argumentu, iż niemożliwym jest przypisanie konkretnej kwoty wynagrodzenia określonej osobie w sytuacji, gdy na tym samym stanowisku zatrudnione są co najmniej dwie osoby. Dysponując zaś informacją o wysokości najniższego i najwyższego wynagrodzenia na tym samym stanowisku można jedynie w sposób losowy i bez gwarancji pewności próbować podporządkować te dane do określonych osób. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że Prezes Sądu Okręgowego [...] wzywając pracowników do złożenia oświadczeń, nie poinformował ich równocześnie, że są uczestnikami postępowania na prawach strony w toczącym się postępowaniu. Chybione jest w takiej sytuacji twierdzenie organu o ich świadomości w zakresie prawa wglądu w akta sprawy. Stanowi to zaś o naruszeniu art. 9 i art. 10 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że biorąc pod uwagę zasadnicze kryterium stanowiące o podporządkowaniu danej osoby do kręgu osób pełniących funkcje publiczne jakim jest wpływ na podejmowanie decyzji, które nadto muszą mieć odbicie w sferze publicznej i być związane z dysponowaniem środkami publicznymi uznać należało, że grupa pracowników, których dotyczy sprawa pełni wyłącznie funkcje usługowe, co wyklucza przyjęcie, że są to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d,i.p. Prezes Sądu Apelacyjnego [...] zwrócił także uwagę, iż działający w imieniu wnioskującej organizacji związkowej koordynator jest równocześnie pracownikiem Sądu Okręgowego [...] i zajmuje jedno ze wskazanych we wniosku stanowisk, a zatem znając ogólne realia zatrudnienia innych wymienionych we wniosku osób, w tym chociażby ich staż czy wiek byłby wstanie podporządkować dane wynagrodzenie do konkretnego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymienionym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Powołując się na ustawę o pracownikach sądów i prokuratury oraz wydane na jej podstawie (art. 14 ust. 1) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego (Dz. U. Nr 49, poz. 299 ze zm.) Sąd wskazał, że ustawodawca stanowiska, w stosunku do których skarżąca domaga się udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzeń zaliczył do stanowisk wspomagających pion orzeczniczy. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że są oni osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na rzecz takiego przyjęcia nie przemawiają także powołane przez skarżącą regulacje art. 37 § 1 oraz art. 37b § 1 pkt 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, które w żadnym stopniu nie dotyczą pracowników wymienionych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To samo należy odnieść do unormowań zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. Min. Spr. poz. 157). Za przyjęciem stanowiska strony skarżącej nie przemawia także brzmienie art. 115 § 13 pkt 4 i art. 115 § 19 Kodeksu karnego, bowiem z regulacji podanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 marca 2010 r. wynika, że osoby we wniosku wymienione są zaliczane do stanowisk wspomagających pion orzeczniczy. Wykonują tym samym czynności usługowe w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego. Sąd zwrócił uwagę, że orzekające w sprawie organy wykazały, że ze względu na strukturę organizacyjną nie istnieją żadne bariery przypisania wynagrodzenia konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku. Dlatego też decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie nie narusza prawa. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej "[...]" od wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go, stwierdzając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze skierowanej do Sądu, skarżąca kwestionowała stanowisko organu o możliwości przypisania podanego w ramach dostępu do informacji publicznej wynagrodzenia zasadniczego konkretnym osobom zajmującym dane stanowisko. Twierdziła, że dysponując informacją o wysokości najniższego i najwyższego wynagrodzenia na tym samym stanowisku można jedynie w sposób losowy i bez gwarancji pewności próbować przyporządkować te dane do określonych osób. Organ, pomimo zastrzeżeń formułowanych przez stronę co do prawidłowości wyprowadzanych wniosków, nie rozwinął argumentacyjnie swojego stanowiska. Braki w tym zakresie w uzasadnieniu skarżonej decyzji uniemożliwiają zaś ocenę poprawności stanowiska organu. Organ nie wyjaśnił bowiem w jaki sposób, w sytuacji, gdy wysokość wynagrodzenia zasadniczego dla poszczególnych stanowisk określona jest kwotowo od...do i brak jednoznacznych, prawnie określonych kryteriów ustalania jego wysokości, możliwe jest stwierdzenie, nawet, gdy na danym stanowisku są zatrudnione tylko dwie osoby, która z nich ma najniższe, a która najwyższe wynagrodzenie zasadnicze. Sąd pierwszej instancji, pomimo iż strona skarżąca ponownie podważała w skardze prawidłowość poglądu organu w omawianym zakresie, zaakceptował go, nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów strony i nie tłumacząc, dlaczego kwestionowane stanowisko organu zostało przez uznane za prawidłowe. Rozważana kwestia w realiach rozpoznawanej sprawy jest zaś bardzo istotna, albowiem tylko przy bezspornym wykazaniu, że możliwe jest przypisanie wynagrodzenia, o ujawnienie wysokości którego wnioskuje skarżąca kasacyjnie, konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku, zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej ze względu na prywatność poszczególnych urzędników sądowych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zlecił Sądowi pierwszej instancji dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu w powyższym zakresie, w szczególności oceny, czy twierdzenia organu znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i obowiązujących w tym zakresie regulacjach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie na podkreślenie zasługuje okoliczność, że była ona przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na stwierdzenie, iż brak jest w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji rozprawienia się z zarzutem wnioskodawcy, że dysponując informacją o wysokości najniższego i najwyższego wynagrodzenia na tym samym stanowisku można jedynie w sposób losowy i bez gwarancji pewności próbować przyporządkować te dane do określonych osób. Braki w uzasadnieniu decyzji organu w tym zakresie nie pozwalają weryfikację prawidłowości stanowiska o możliwości przypisania podanego w ramach dostępu do informacji publicznej wynagrodzenia zasadniczego konkretnym osobom zajmującym dane stanowisko. Z mocy przepisu art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji rozpoznając niniejszą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest związany stanowiskiem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia ocenę stanowiska organu, dlaczego w sytuacji, kiedy wysokość wynagrodzenia zasadniczego dla poszczególnych stanowisk określona jest kwotowo od...do i brak jednoznacznych, prawnie określonych kryteriów ustalania jego wysokości, możliwe jest stwierdzenie, nawet, gdy na danym stanowisku są zatrudnione tylko dwie osoby, która z nich ma najniższe, a która najwyższe wynagrodzenie zasadnicze. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy w sposób precyzyjny i pełny w uzasadnieniu swoich decyzji wyjaśnią, dlaczego stoją na stanowisku, iż dysponując informacją o wysokości najniższego i najwyższego wynagrodzenia na tym samym stanowisku można przyporządkować te dane do określonych osób. W przypadku, gdyby organ - ponownie analizując materiał dowodowy sprawy i sporządzając uzasadnienie decyzji - uznał, że jego dotychczasowe stanowisko było wadliwe należy rozważyć na nowo wniosek o udzielenie wnioskodawcy informacji we wskazanym wyżej zakresie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.