II SA/Op 505/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Teresa Cisyk – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz L. S. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez L. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 września 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim nakazującą skarżącemu rozbiórkę trzech nielegalnie istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie [...] przy ul. [...] w [...] wybudowanych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...] znak [...] Starosta Prudnicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. – [...] pozwolenia na budowę obejmującego: w etapie I dobudowę hali produkcyjnej do istniejącej hali [...]; w etapie II budowę części administracyjno-socjalnej. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2008 r., nr [...], na wniosek inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w powiecie prudnickim udzielił pozwolenia na użytkowanie etapu I ww. inwestycji. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r., inwestor zawiadomił PINB w powiecie prudnickim o zakończeniu budowy obejmującej etap II tej inwestycji i wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. W dniu 5 lutego 2013 r. organ przeprowadził kontrolę inwestycji, w kontekście powyższego wniosku. PINB w powiecie prudnickim decyzją z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.b., nakazał inwestorowi – L. S., rozbiórkę trzech nielegalnie istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, tj. wiaty o powierzchni zabudowy ok. 110 m2 zlokalizowanej na działkach nr A i B, wiaty o powierzchni zabudowy ponad 80m2 zlokalizowanej na działkach nr A i B, wiaty o powierzchni zabudowy ponad 80m2 zlokalizowanej na działkach C i B k.m. [...], obręb [...], [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 lipca 2013 r. przeprowadził oględziny ww. obiektów (wiat) i ustalił, iż zostały one wybudowane dla celów innej budowy, na okres jej realizacji, a po jej zakończeniu, inwestor ich nie usunął, czyli wiaty te nadal istnieją. Organ uznał za niezbędny w tej sprawie nakaz rozbiórki trzech wiat, w sytuacji, gdy po zgłoszeniu zakończenia robót II etapu inwestycji i po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie, inwestor nie uporządkował terenu budowy - przez pozostawienie wiat - co skutkowało odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. S., zarzucając organowi błędne ustalenie stany faktycznego i bezpodstawne orzeczenie nakazu rozbiórki. W ocenie odwołującego, połączenie przez organ kilku przedmiotów (trzech wiat) w jednym postępowaniu jest sprzeczne z art. 62 K.p.a. Podkreślił, że sporne wiaty nie są "nielegalne", jak stwierdził organ i nie występują przesłanki do zastosowania wobec nich przepisu art. 51 p.b. Po rozpoznaniu odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 12 września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego, organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 59 i art. 59a p.b. i wskazał, że skoro w wyniku obowiązkowej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 p.b. - brak uporządkowania terenu budowy, przez pozostawienie wiat - należało wobec tych obiektów zbudowanych na podstawie ulgi z art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b., orzec o rozbiórce. Zdaniem organu, status prawny spornych wiat, jako obiektów tymczasowych, obligował inwestora do ich rozbiórki z chwilą zakończenia głównej inwestycji. Dodał, że w wyniku kontroli obowiązkowej (z wniosku o pozwolenie na użytkowanie), PINB w powiecie prudnickim postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r., nr [...], nałożył na inwestora karę w wysokości 5.000 zł oraz decyzją z dnia 10 maja 2013 r., nr [...], odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (z II etapu). Organ wywiódł, że obiekt tymczasowy, który przestał pełnić funkcję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. podlega rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ stwierdził, że przepis art. 62 K.p.a. nie wyklucza łączenia spraw tożsamych pod względem stanu faktycznego, podstawy prawnej i właściwości organu, dotyczących praw i obowiązków jednej strony. Skoro takie rozwiązanie procesowe jest dopuszczalne, zatem orzeczenie w jednej decyzji co do trzech wiat nie stanowi naruszenia prawa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze L. S. żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego; art. 8 K.p.a. przez niestaranne prowadzenie postępowania; art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom przyznano wiarygodność, a innym wiarygodności odmówiono - nakazując rozbiórkę wiat. W motywach skargi podniósł, iż za datę zakończenia budowy uznaje się wydanie pozwolenia na użytkowanie, a nie - jak to miało miejsce w tej sprawie - wystąpienie z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia. Podkreślił, że wskazywane przepisy przez organ dotyczą doprowadzenia do należytego porządku terenu budowy, natomiast nie dotyczą uporządkowania (zlikwidowania) obiektów tymczasowych. Zdaniem skarżącego, przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w odniesieniu do nierozebranych, tymczasowych obiektów służących celom budowy. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację w sprawie, którą zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz objętej kontrolą Sądu decyzji pierwszoinstancyjnej wykazała, że podjęto je z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 września 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 29 lipca 2013 r., nakazująca skarżącemu – L. S. rozbiórkę trzech nielegalnie istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie [...] przy ul. [...] w [...] wybudowanych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zwanej w dalszym ciągu p.b. Przy czym przywołane wyżej decyzje zostały wydane na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 5 p.b. W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie uznały, że stwierdzone - po wniesieniu wniosku przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu - nieusunięcie z terenu budowy trzech wiat, wzniesionych na podstawie art. 29 ust 1 pkt 24 p.b., stanowi nieuporządkowanie terenu, określone w art. 59a ust. 2 pkt 5 p.b., co uzasadnia przyjęcie, iż wiaty te istnieją nielegalnie i dlatego należało nakazać ich rozbiórkę, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Na wstępie odnotować trzeba, iż w art. 59a p.b. określony został zakres obowiązkowej kontroli, którą organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przeprowadzić po otrzymaniu wniosku o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, bowiem zgodnie z przepisem art. 57 ust. 6 p.b.wniosek taki stanowi jednocześnie wezwanie do przeprowadzenia kontroli. Skonkretyzowaną listę spraw podlegających sprawdzeniu określa art. 59a ust. 2 p.b. Podlegającą sprawdzeniu sprawą z art. 59a ust. 2 pkt 5 p.b. jest uporządkowanie terenu budowy, czyli sprawdzenie realizacji obowiązku utrzymania czystości i porządku na terenie, na którym została zrealizowana inwestycja. Jak zasadnie wskazuje się w literaturze przedmiotu (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s 563), nieprawidłowości w zakresie art. 59a ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane w kategoriach art. 5 ustawy z 13 września 1996 r. o czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm.). Z ust. 1 tego przepisu wynikają obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, które ciążą na właścicielu nieruchomości i sprowadzają się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych. Natomiast w myśl ust. 2 wykonywanie obowiązków, o których mowa w ust. 1, na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych i ten właśnie przepis może mieć zastosowanie przy ustalaniu naruszenia z art. 59a ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. W realiach rozpoznawanej sprawy nie wypowiedziano się natomiast w kwestii usunięcia - bądź braku usunięcia - odpadów i nieczystości związanych z procesem budowlanym, jak i innych. Jednakże przepis art. 59 ust. 2 pkt 5 p.b. stał się pretekstem, a nawet podstawą do przyjęcia, że znajdujące się na spornym terenie wiaty, jako obiekty wybudowane do czasowego użytkowania winny być usunięte (w ramach uporządkowania terenu budowy w następstwie wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie) i tym samym uznania ich za istniejące nielegalnie. W tym miejscu dostrzec należy, że inwestycję, której dotyczyła obowiązkowa kontrola, realizowano na podstawie decyzji Starosty Prudnickiego z dnia 6 grudnia 2005r., nr [...], o pozwoleniu na budowę obejmującego budowę części administracyjno-socjalnej na działce nr C i A km. [...] przy ul. [...] w [...], jako II etap budowy objętej pozwoleniem, w której nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić trzeba, że w decyzji tej nie został określony okres użytkowania obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Ponadto, sporne wiaty inwestor wzniósł po wydaniu tej decyzji, bez pozwolenia i zgłoszenia, korzystając z uprawnień wynikających z art. 30 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. Dlatego też, dokonując kontroli legalności decyzji nakazującej rozbiórkę trzech obiektów wybudowanych do czasowego użytkowania (wiat) dostrzec trzeba rolę i cel tych obiektów. Specyficzną bowiem cechą obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych jest to, że ich wznoszenie jest ściśle związane z celami, którym służą. To z kolei określa czas, w jakim mogą one legalnie istnieć na terenie budowy. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania powinny zostać usunięte z dniem, kiedy został zrealizowany cel, w związku z którym zostały wzniesione. Określając ten termin należy mieć na względzie, że jeśli okres ich użytkowania nie został określony w decyzji o pozwoleniu (w trybie art. 36 ust.1 pkt 2 p.b.) to w przypadkach wymienionych w art. 55 p.b., kiedy wymagane jest pozwolenie na użytkowanie, o zakończeniu budowy można mówić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. Z. Kostka, op. cit., s. 220). Stąd o zakończeniu budowy nie może świadczyć ostateczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Pomijając rozważania w przedmiocie ostateczności jedynie zaakcentować należy, że decyzja ostateczna, o której mowa w art. 16 § 1 K.p.a., oznacza rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Jak wynika natomiast z przedłożonych akt administracyjnych, w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki przez organ pierwszej instancji, tj. w dniu 29 lipca 2013 r., postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o pozwolenie na użytkowanie nie było zakończone wymaganą ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Wprawdzie organ podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie, ale była to decyzja o odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie. Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie nastąpiło zakończenie budowy II etapu (objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie). Przedwcześnie organy przyjęły, że w tej sprawie można mówić o zakończeniu budowy. Tym samym brak było podstaw do uznania spornych wiat za nielegalnie istniejące na terenie budowy i w związku z tym wydania nakazu ich rozbiórki. W tej sprawie, tylko stwierdzenie faktu zakończenia budowy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pozwoli organowi - w przypadku funkcjonowania spornych wiat - na wszczęcie postępowania i rozstrzygania w przedmiocie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Odnotowania wymaga także okoliczność, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż akty organów w sprawie kary za nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli budowy oraz dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie były przedmiotem odrębnej oceny tut. Sądu i zostały one uchylone wyrokami z dnia 10 października 2013 r., o sygn. akt II SA/Op 328/13 oraz II SA/Op 327/13. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, iż obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położony na terenie budowy (art. 29 ust.1 pkt 24 p.b.) powinien być rozebrany lub usunięty z terenu budowy po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, w związku z realizacją którego został wzniesiony do czasowego użytkowania jako zaplecze techniczno-magazynowe, gdyż po tej dacie obiekt ten będzie stanowił samowolę budowlaną (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08, LEX nr 552851). W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro nie nastąpiło zakończenie budowy części administracyjno-socjalnej na działce nr C i A km. [...] przy ul. [...] w [...], jako II etapu budowy objętej pozwoleniem, w którym nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to organ bezpodstawnie uznał, że trzy wiaty, jako obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania - istnieją nielegalnie. W takich okolicznościach nie ma podstaw do zobowiązywania skarżącego do dokonania rozbiórki wiat, czyli zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W rozpoznawanej sprawie również nie mógł mieć żadnego znaczenia i zastosowania przepis art. 59 ust. 2 pkt 5 p.b. Z tych względów należało uznać, że organy obu instancji dokonały błędnej subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 5 p.b., co uzasadniało ich uchylenie. Odnośnie podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procedury, polegających m.in. na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dostrzec trzeba, że zarzuty te w istocie nie dotyczą kwestii faktycznych, lecz prawnych, polegających na błędnym - w ocenie skarżącego - zakwalifikowaniu spornych wiat jako obiektów istniejących nielegalnie, wobec których zastosowano bezpodstawnie nakaz rozbiórki. Jednakże w tej materii, co było wyżej przedstawione, Sąd dokonał rozważań, wskazując na błędną subsumcję oraz wadliwe rozstrzygnięcie obu instancji. Reasumując podnieść należy, że przepis art. 59a ust. 2 pkt 5 p.b. nie może stanowić podstawy do wymuszenia usunięcia z terenu budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b., w sytuacji gdy nie został określony okres jego użytkowania w myśl art. 36 ust. 1 pkt 2 p.b., a inwestor jest zobowiązany - pozwoleniem na budowę zamierzenia inwestycyjnego - do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W takim przypadku, o zakończeniu budowy nie świadczy złożony wniosek o pozwolenie na użytkowanie, lecz uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z dniem uostatecznienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy wiązać realizację celu jakiemu służył obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania, a to z kolei wyznacza czas, na jaki mogą one legalnie istnieć na terenie budowy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy oraz opłatę skarbową do pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w treści uzasadnienia niniejszego wyroku.