II SA/Po 913/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), Starosta W., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: "K.p.a.", oraz art. 98 ust. 1 i 3, w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz J. i J. B. odszkodowania za zajęcie nieruchomości gruntowej wydzielonej pod drogę publiczną – gminną, w wysokości (...) zł za działkę nr (...) o łącznej pow. (...) ha położoną w K. gm. W., zapisaną w księdze wieczystej KW nr (...)prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w W. (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania Wójta Gminy W. (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, że w dniu (...) września 2009 r. do Starosty W. wpłynął wniosek J. i J. B. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości gruntowe wydzielone pod drogi publiczne – gminne, oznaczone nr ewidencyjnymi (...), (...), (...) i (...), położone w K. gm. W., stanowiące własność J. i J. B. Decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. ustalono odszkodowanie za działkę (...) o pow. (...) ha położoną w K., oraz umorzono postępowanie w stosunku do pozostałych działek. Wojewoda decyzją z dnia (...) września 2010 r. uchylił jednakże decyzję z dnia (...) czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia (...) maja 2011 r. nakazano wpisanie w księdze wieczystej KW nr (...) Gminy W. jako właściciela działki nr (...). Następnie wskazano, w dniu (...) czerwca 2012 r., do organu wpłynął operat szacunkowy z dnia (...) czerwca 2012 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. określający wartość rynkową działki (...) o pow. (...) ha położonej w K. na kwotę (...) zł. Z uwagi na zgłaszane, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zastrzeżenia, co do prawidłowości przedstawionego operatu szacunkowego oraz uzyskanej opinii biegłego P. W., w której wskazano na istniejący rynek transakcji drogowych, mogących posłużyć dokonaniu wyceny działki nr (...), organ wykluczył przedłożony w dniu (...) czerwca 2012 r. operat szacunkowy. Równocześnie Starosta wykluczył operaty szacunkowe przedłożone przez Gminę W. (operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. N.) oraz przez J. i B. (operat rzeczoznawcy majątkowego G. B.), wskazując na szereg zawartych w nich błędów. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie powołał nowego biegłego – M. S., któremu zlecono wykonanie operatu szacunkowego celem określenia wartości rynkowej działki (...) o pow. (...) ha położonej w K. gm. W.. Przechodząc do charakterystyki przedłożonego operatu szacunkowego organ I instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy cen transakcyjnych gruntów nabywanych pod drogi w obszarze powiatu W.. Jednoznacznie też stwierdził istnienie rynku gruntów drogowych i możliwość jego określenia. Wobec powyższego, biegły dokonał oszacowania, w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), porównując przedmiotową nieruchomość do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod drogi. Dla określenia wartości rynkowej gruntu rzeczoznawca majątkowy wykorzystał podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wskutek przeprowadzonego badania rynku rzeczoznawca stwierdził też, że transakcje podobnymi gruntami miały miejsce na lokalnym rynku powiatu W., jednakże niewiele z nich spełniało warunek podobieństwa do analizowanej nieruchomości. Koniecznym zatem stało się rozszerzenie okresu porównawczego do początku 2010 r. Jak wyjaśniono, procedura ta jest dopuszczona przez standardy zawodowe i była uzasadniona z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji spełniających warunki podobieństwa. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym przedstawił wszystkie dostępne mu transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi, których w całym powiecie odnotował łącznie 41. Do porównań przyjął transakcje, które ocenił jako najbardziej podobne. Z opisanej bazy biegły odrzucił grunty o nieporównywalnie lepszej lokalizacji tj. grunty położone w mieście W. oraz miejscowości S., która jest terenem o charakterze rekreacyjno – mieszkalnym stanowiącym zaplecze mieszkalne i wypoczynkowe miasta P. Odrzucone zostały też grunty zbyte za cenę znacznie niższą od pozostałych gruntów oraz transakcja dotycząca nabycia gruntu pod parking przy kościele w miejscowości Ł. Zdaniem rzeczoznawcy majątkowego z uwagi na brak jednostki monitorującej trendy na rynku nieruchomości nie było możliwości precyzyjnego określenia trendu dla analizowanego sektora rynku. Dla wybranych transakcji drogowych biegły określił trend na poziomie +3%. Nie była to jednak dla biegłego wartość wiarygodna z uwagi na niewielką próbę przyjętą do oszacowania trendu. W związku z powyższym rzeczoznawca przyjął trend na podstawie własnych analiz i obserwacji oraz w oparciu o analizę czasopism fachowych. Biorąc pod uwagę sytuację rynkową oraz daty zbycia nieruchomości porównywalnych przyjęty został trend czasowy na poziomie 0% w skali roku, a dane przeszacowano współczynnikiem trendu wynoszącym 1,00. Zasadność takiego współczynnika potwierdzały, zdaniem rzeczoznawcy, trendy dla gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe zarówno w mieście jak i w obszarach gminnych W., a także zestawienie cenności i trendu dla gruntów drogowych na rynku równoległym - powiecie poznańskim. W konsekwencji powyższego rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m2 przejętego gruntu na kwotę (...) zł. Odnosząc się zgłaszanych, w toku postępowania zastrzeżeń dotyczących przedmiotowego operatu, a dotyczących w szczególności wyboru przyjętych transakcji, wyjaśniono, w oparciu o oświadczenia rzeczoznawcy majątkowego, że dokonana w operacie analiza rynku, dające wiedzę rynkową z szerszego zakresu czasowego, znacznie uwiarygodniała wartość oszacowania, co jednak nie oznaczało, aby transakcje tam opisane w pełnym zakresie – stanowiły podstawę oszacowania. Biegły omówił metodykę tworzenia bazy transakcji i zobowiązał się do przeanalizowania transakcji podanych przez strony postępowania i ewentualnego włączenia ich do podstaw oszacowania w przypadku, kiedy będą one spełniały warunki podobieństwa. W odniesieniu do przyjęcia do podstaw szacowania transakcji z miasta W. rzeczoznawca wyjaśnił, że nie mogą one stanowić materiału porównawczego, ponieważ K. jest obszarem wiejskim a nie miastem, a w przypadku ich zastosowania wystąpiłoby naruszenie art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Dodatkowo rzeczoznawca wyjaśnił zasadność przedstawienia w operacie szacunkowym transakcji pól inwestycyjnych i szczegółowo odniósł się do transakcji dotyczącej miejscowości Potrzanowo wskazując na bezprzedmiotowość jej uwzględniania. Ponadto odniósł się on do atrybutu lokalizacji i wskazanego przez stronę błędu matematycznego. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązał się dokonać korekty w cenie transakcyjnej nieruchomości porównawczej nr 4 i skorygować operat. W konsekwencji powyższego biegły przesłał do Starostwa poprawiony operat szacunkowy z dnia (...) grudnia 2012 r., w którym, po naniesieniu przedmiotowych poprawek, wartość rynkową działki (...) określono na kwotę (...) zł. W ocenie Starosty operat powyższy uznać należało za prawidłowy i mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Starosta odniósł się również do zgłaszanego w toku postępowania wniosku o zwrócenie się do Komisji Arbitrażowej celem oceny znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych albo powołanie nowego biegłego, wyjaśniając, że był on zobowiązany do dokonania samodzielnej oceny przedstawionych operatów. Równocześnie brak było uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., w związku z czym brak było podstaw do jego zewnętrznej weryfikacji przez odpowiednią organizację. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina W. oraz J. i J. B. W odwołaniu Gminy W. podniesiono zarzut naruszenia art. 4 pkt. 16 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również naruszenia art. 7 K.p.a. Uzasadniając powyższe stanowisko wyjaśniono, że J. i J. B. nabyli nieruchomość oznaczoną nr (...) w dniu (...) listopada 1998 r. od likwidatora Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej za ceną (...) zł. Uchwałą Rady Gminy W. z dnia (...) czerwca 2002 r. teren powyższy został przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, a następnie, decyzją Wójta Gminy W. z dnia (...) listopada 2002 r. działka nr (...) została podzielona. Jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej J. B. zwrócił się do organu o obniżenie do 5% opłaty z tytułu wzrosty wartości nieruchomości w zamian za bezpłatne oddanie na rzecz Gminy terenów, wydzielonych w decyzji podziałowej pod drogi. Propozycja powyższa została jednak przez Gminę oddalona. Następnie podniesiono, że Gmina nigdy nie występowała o ujawnienie prawa własności działki (...) w Księdze Wieczystej. Zdaniem Gminy droga przebiegająca przez powyższą działkę stanowi drogę osiedlową, która jest włączona do drogi wojewódzkiej przez drogę gminą. Rada Gminy nie podjęła nigdy uchwały o zaliczeniu jej do dróg gminnych, jak również nie spełnia ona warunków technicznych dla tego rodzaju dróg. W dalszej części uzasadniania zakwestionowano nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego w przedłożonym operacie szacunkowym, wskazując, że nie mogą one zostać za nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości – różnią się one bowiem powierzchnią, stanem prawnym, sposobem korzystania oraz kształtem od nieruchomości wycenianej – oraz podnosząc, że przedmiotowe transakcje nie miały charakteru transakcji rynkowych. Zakwestionowano stanowisko biegłego, że atrybut powierzchni nie ma wpływu na cenę jednostkową gruntów sposób zasadniczy oraz zarzucono biegłemu brak wzięcia pod uwagę faktu, że wyceniana nieruchomość jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu. Gmina podniosła, że w latach 2010 – 2011 nabywała od osób fizycznych nieruchomości stanowiące drogi lub przeznaczone na poszerzenie istniejących dróg ustalając uch cenę w wysokości od 0,79 zł do 3 zł za m2. Wskazano na konieczność poniesienia nakładów związanych z budową drogi oraz podniesiono, że kwota wyceny odbiega od kwot, jakie J. i J. B. uzyskują z tytułu sprzedaży nieruchomości. Podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została ujęta w ewidencji gruntów jako nieruchomość drogowa. Wreszcie Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie niezasadne byłoby przyznanie odszkodowania w kwocie określonej w decyzji organu I instancji, podnosząc dodatkowo, że jej wypłacenie naruszyłoby stabilność finansów publicznych oraz wskazała na możliwość przyznania nieruchomości zamiennej. W odwołaniu J. i J. B. wskazano z kolei na zarzut naruszenia art. 156 w związku z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego polegający na przyjęciu wadliwego operatu szacunkowego; art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego polegający na wadliwym określeniu współczynników korygujących w przedłożonym operacie oraz zarzut naruszenia zasad ogólnych określonych w art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art.107 K.p.a. Uzasadniając powyższe odwołanie podkreślono, w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki, aby przedłożony operat został oceniony przez właściwą organizację zawodową zrzeszającą biegłych. Konieczność powyższa wynikała przede wszystkim z faktu przedłożenia dwóch innych operatów szacunkowych oraz niemożności dokonania ich merytorycznej oceny przez organ. Za niezrozumiałe uznano przyjęcie powierzchni wycenianej działki jako (...) ha oraz podniesiono, że powołując biegłego P. W., do dokonania analizy rynku nieruchomości gruntowych, dopuszczono się naruszenia art. 9 K.p.a. Skarżący zakwestionowali nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym jak również zastosowane współczynniki korygujące. W szczególności wskazano, że nieruchomości w K. charakteryzują się większą atrakcyjnością niż te, które położone są na terenach o tradycjach turystycznych i rekreacyjnych. W odwołaniu zawarto też wyliczenia, mające wskazywać, że cena średnia nieruchomości wycenianej powinna być wyższa. Podniesiono wreszcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości prowadzonego postępowania. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniono, że z uzyskanych w ramach postępowania odwoławczego informacji wynikało, że autorem informacji o nieruchomościach, zawartej w odwołaniu J. i J. B. był G. B. – ich krewny czwartego stopnia. Ustalono również, że J. i J. B. nie wyrażają zgody na przyznanie im nieruchomości zamiennej jako odszkodowania. Następnie Wojewoda scharakteryzował przedłożony w dniu (...) grudnia 2012 r. operat szacunkowy, wyjaśniając, że po dokonaniu jego oceny w ramach art. 80 K.p.a., uznano, że jest on prawidłowy i został wykonany z uwzględnieniem obowiązujących norm oraz z zachowaniem najwyższej staranności. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym zarzutu, jakoby nieruchomość oznaczona nr (...) nie stanowiła drogi publicznej. O powyższej kwalifikacji przesądzają bowiem takie cechy nieruchomości, jak jej dostępność oraz sposób faktycznego użytkowania. Bez znaczenia dla powyższego charakteru działki jest również wpis do Księgi Wieczystej. Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia w operacie obciążania nieruchomości wycenianej służebnościami wyjaśniono, że nie istniały one w dniu wydania decyzji podziałowej, a więc nie kształtowały ówczesnego stanu nieruchomości. Wojewoda wskazał również na wadliwość operatu sporządzonego przez G. B. – krewnego J. i J. B. – wskazując, że określona w nim cena metra kwadratowego nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest nierealna. Dodatkowo wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość była wyceniana według stanu z dnia (...) listopada 2002 r., kiedy to zarówno nieruchomość, jak jej sąsiedztwo było niezagospodarowane. Za niezasadne uznano również zarzuty dotyczące konieczność zweryfikowania przyjętego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jak wyjaśniono brak było podstaw do zakwestionowania operatu M. S. Podkreślono, że biegły wytłumaczył zakres wybranych przez siebie transakcji porównawczych, podając, że stan ten koresponduje ze stanem nieruchomości na dzień jej podziału oraz wytłumaczył aspekty podobieństwa, jak również wytłumaczył przyczyny poszerzenia okresu badania rynku. Jedynym błędem było błędne zakwalifikowanie drogi nr (...) jako drogi powiatowej (jest to droga wojewódzka), jednak błąd ten nie miał wpływu na wynik szacowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina W. wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 4 pkt. 16 i 17 oraz art. 134 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; § 4 ust. 3 i 4 oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również naruszenie art. 7 i 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty wskazujące, że nieruchomości przyjęte w operacie nie stanowiły nieruchomości podobnych w rozumieniu art. art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, różniąc się powierzchnią, sposobem korzystania oraz kształtem od wycenianej nieruchomości. Nie zgodzono się z poglądem, jakoby powierzchnia gruntów przeznaczonych pod drogę nie wpływała na ich cenę jednostkową oraz wskazano, że do porównania przyjęto nieruchomości przejęte pod poszerzenie istniejących dróg, a nie pod nowe drogi. Wskazano, że w okolicznościach sprawy, a zwłaszcza z uwagi na cenę wykupu nieruchomości w 1998 r. istnieją powodu uzasadniające wypłatę odszkodowania nie w pełni ekwiwalentnego do wartości nieruchomości, oraz zakwestionowano obowiązek wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 15 stycznia 2014 r. uczestnicy postępowania – J. i J. B. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zawisłej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewody, mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty W. o ustaleniu na rzecz J. i J. B. odszkodowania za zajęcie nieruchomości gruntowej wydzielonej pod drogę publiczną – gminną za działkę nr (...) o łącznej pow. (...) ha położoną w K. gm. W.. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Równoczesnie dotychczasowemu ich właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje z tego tytułu odszkodowanie (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z dnia (...) listopada 2002 r., nr (...), zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr (...) na czterdzieści cztery działki. W decyzji powyższej nie wskazano, aby sporna działka przeszła na własność Gminy W., jednakże w jej uzasadnieniu podniesiono, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy W. na obszarze wsi Kobylec (uchwała Rady Gminy w Wągrowcu z dnia (...) czerwca 2002 r.). Zgodnie z powyższą uchwałą teren obecnej działki nr (...) został oznaczony symbolem kD oraz kX, a więc pod projektowane i istniejąc ulice dojazdowe oraz ciągi pieszo – jezdne. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że na własność jednostki samorządu terytorialnego przechodzą nieruchomości przeznaczone "pod drogi publiczne". Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11, Baza NSA, termin powyższy należy interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Innymi słowy, w przepisie powyższym nie chodzi o wybudowaną drogę, stanowiącą drogę publiczną, o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma decydującego znaczenia przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Powoduje to, że wypłata odszkodowania nie jest uzależniona od tego, czy doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do działki wydzielonej pod drogę, czy droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Jeżeli podział nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, to konieczne jest dopuszczenie wypłaty odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną w wyniku tego podziału pod budowę drogi publicznej. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku nie tylko stanowi pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12, Baza NSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1339/10, Baza NSA), ale jest również zgodny z poglądem wyrażonym w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny (sprawa Bugajny i Inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05). W szczególności, jak wyjaśniono w sprawie Bugajny dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Innymi słowy, wypłata odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę wewnętrzną jest możliwa w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: jej połączenia z siecią dróg publicznych oraz służeniu ogółowi użytkowników. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z powołaną powyżej uchwałą Rady Gminy teren obecnej działki nr (...) został oznaczony symbolem kD oraz kX, a więc pod projektowane i istniejąc ulice dojazdowe oraz ciągi pieszo – jezdne. Równocześnie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego nakazano wpisanie w księdze wieczystej KW nr (...) Gminy W. jako właściciela działki nr (...). W ocenie Sądu okoliczności powyższe – przeznaczenie nieruchomości nr (...) pod realizację drogi publicznej oraz ujawnienie w Księdze Wieczystej Gminy jako jej właściciela – powoduje, że zarówno Wojewoda, jak i Starosta zasadnie uznali, że przedmiotowe nieruchomości stanowią drogi publiczne, za które konieczne jest wypłacenia odszkodowania. W konsekwencji bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostawał brak uchwały rady gminy o nadaniu powyższej działce statusu drogi gminnej. W ramach prowadzonego postępowania skarżąca Gmina kwestionowała również prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego. Zasady ustalenia wysokości odszkodowania zostały określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 130 powołanej powyżej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Równocześnie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust 2 powołanej powyżej ustawy). Podkreślenia przy tym wymaga, że sam operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji, który choć nie jest uprawniony do jego kontrolowania w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak jest zobowiązany do zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedłożony operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. W powyższym świetle organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że podstawą wypłaty odszkodowania powinien być operat szacunkowy sporządzony w dniu (...) grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Jak wyczerpująco uzasadniono zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w zaskarżonej decyzji Wojewody, uzyskany w toku postępowania operat sporządzony przez J. H. oraz operaty szacunkowe przedłożone przez Gminę W. (operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. N.) oraz przez J. i J. B. (operat rzeczoznawcy majątkowego G. B.), nie mogły stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, gdyż obarczone były błędami dyskwalifikującymi je jako dowód w sprawie. Podobnie organy prawidłowo uznały, że brak było podstaw do zwrócenia się do właściwej organizacji zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny przedłożonego przez biegłego operatu szacunkowego. Niewątpliwie, w świetle art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami organowi administracji publicznej przysługuje uprawnienie do wystąpienia z takim wnioskiem. Jednakże, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej są zobowiązane w pierwszej kolejności do wyczerpującej oceny przedłożonego operat szacunkowy, a dopiero stwierdzenie ewentualnych wątpliwości, co do jego prawidłowości, umożliwia podjęcie działań zmierzających do ich usunięcia, w tym do wystąpienia do właściwej organizacji zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych. Co istotne, wątpliwości dotyczące treści operatu muszą mieć charakter obiektywny, a więc muszą odnosić się do sytuacji, gdy przedstawiony operat budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały. W przedmiotowej sprawie organ nie stwierdził powyższych nieprawidłowości, a więc brak było podstaw do posłużenia się uprawnieniem, o jakim mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. powyżej § 36 ust. 6 pkt. 2 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Ustawa o gospodarce nieruchomości wskazuje przy tym, że pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak wyjaśnia się doktrynie w pojęciu stanu nieruchomości mieszczą się więc trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny na nieruchomości, stan prawny nieruchomości oraz stan faktyczny otoczenia (M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2011, s. 983). Niewątpliwie celem powyższej regulacji było zapewnienie, aby wypłacone odszkodowanie służyło zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności, określonej wartością samej nieruchomości w dniu dokonania podziału. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozbawienie prawa własności jest możliwe jedynie w przypadku wypłaty słusznego odszkodowania, a więc odszkodowania sprawiedliwego, czyli ekwiwalentnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90, OTK 1990 Nr 1, poz. 2). W powyższym świetle obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Stan ten nie mógł więc obejmować sytuacji faktycznej powstałej już po podziale, a więc nie mógł uwzględniać faktu podziału nieruchomości. Innymi słowy, przy wycenie nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu odjęcia własności obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny nieruchomości o powierzchni (...) ha, a nie działek powstałych w następstwie podziału, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podobnie, wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą Gminę, przy dokonaniu wyceny nieruchomości nie można było uwzględnić faktu ustanowienia służebności na przedmiotowej działce, gdyż służebność powyższa została ustanowiona już po podziale nieruchomości. Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze – porównania parami. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Równocześnie, w myśl definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kontekście wskazanej powyżej definicji legalnej, rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na aprioryczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 622/13, Baza NSA). Konsekwentnie, w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym uznać należy, iż wielkość nie stanowi co do zasady cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Chcąc przyjąć założenie, iż dana nieruchomość o przeznaczeniu drogowym nie może być uznana za nieruchomość podobną ze względu na różnicę w wielkości w stosunku do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca winien zatem wykazać, iż w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ich wielkość ma wpływ na wartość rynkową. Powyższego w niniejszej sprawie nie wykazał zarówno rzeczoznawca dokonujący wyceny, jak i wnosząca skargę Gminę. Sąd zwraca uwagę, że w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ustawodawca przesądził, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał jednak na istniejące transakcje, mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi. Przedstawiona na s. 10 i n. operatu szacunkowego charakterystyka rynku lokalnego w logiczny i jasny sposób wskazuje, że istnienie rynku gruntów drogowych i możliwość jego określenia w celu dokonania wyceny nieruchomości. Zasadnie dokonano poszerzenia okresu porównawczego do początku 2010 r. jak również prawidłowo odrzucono grunty o nieporównywalnie lepszej lokalizacji (grunty położone w mieście W. oraz miejscowości S.) oraz o cenie niższej od pozostałych gruntów, jak również transakcję dotycząca nabycia gruntu pod parking przy kościele w miejscowości Ł. Za prawidłowe uznać należało również przyjęte przez rzeczoznawcę czynniki korygujące: lokalizację (położenie działki), sąsiedztwo, dostępność komunikacyjną oraz rodzaj drogi. Zgodnie z zawartą na s. 22 – 23 operatu szacunkowego charakterystyką poszczególnych cech rynkowych, przyjęte czynniki pozwalają w sposób jednoznaczny wyróżnić nieruchomości wyceniane zwłaszcza. Za miarodajne uznać przy tym należało oświadczenie rzeczoznawcy – a więc osoby posiadające w tym zakresie wiedzę specjalistyczną, że określenie powyższych cech wynikało z analizy bazy danych o cenach nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego jak również z badań – obserwacji potencjalnych nabywców nieruchomości oraz doświadczenia własnego rzeczoznawcy, a więc osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę na temat rynku nieruchomości. Stąd też, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że przedstawiony operat szacunkowy mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Za nietrafny uznać należało podnoszony zarzut dotyczący konieczności obniżenia odszkodowania. Fakt nabycia w 1998 r. nieruchomości, z której została wydzielona następnie działka nr (...), po cenie, którą w ocenie skarżącej, uznać należało za nierynkową nie może bowiem stanowić podstawy do miarkowania wysokości odszkodowania. Należy bowiem zauważyć, że możliwości takiej nie dają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś w świetle Konstytucji, wywłaszczenie może być dokonana jedynie za słusznym odszkodowaniem. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi, zaś jego wysokość została ustalona na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.