IV SA/Wa 2339/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej B. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy B. na wniosek M. W. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. W dniu [...] maja 2013 r. upoważniony geodeta dokonał czynności ustalenia granic. Na rozprawie granicznej strony postępowania uznały ustalone granice za obowiązujące i nie wniosły sprzeciwu co do ich przebiegu. W decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wójt dokonał rozgraniczenia nieruchomości: działki należącej do M. W. o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie R. z działkami o numerach ewidencyjnych: [...] należącej do D. O. i B. O., [...] należącej do B. S., [...] należącej do M. K., [...] należącej do C. J. i K. J., [...] należącej do Gminy B. oraz działki należącej do M. W. o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie R. z działkami o numerach ewidencyjnych: [...] należącej do D. O. i B. O., [...] należącej do C. J. i K. J., [...] należącej do Gminy B., [...] położonej w obrębie C. należącej do J. B. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy B. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązał do ich uiszczenia M. W., D. O. i B. O., B. S., M. K., C. J. i K. J., J. B., Gminę B. Czynności rozgraniczeniowe zostały dokonane w interesach wymienionych osób, które były stronami postępowania, ponieważ, gdy granice gruntów sąsiadujących stają się sporne, to w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości sąsiadujących leży ich rozgraniczenie. Z tego powodu właściciele gruntów byli zobowiązani do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. wnieśli D. O. i B. O., B. S., C. J. i K. J., M. K. oraz J. B. Strony podniosły, że przebieg granic pomiędzy wskazanymi działkami był dla nich niesporny, nie był też kwestionowany przez wnioskodawczynię ani jej poprzedników prawnych. Koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie stron ani na ich żądanie, dlatego niezasadne jest nałożenie na żalących się obowiązku uiszczenie tych kosztów. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości granice gruntów sąsiadujących automatycznie stają się sporne i powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, w myśl której udział w postępowaniu rozgraniczeniowym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Wobec tego, zdaniem organu zasadne było nałożenie na strony postępowania kosztów postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ zostały one poniesione w interesie stron. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła B. S. W skardze zarzuciła postanowieniu naruszenie: – art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." poprzez przyjęcie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wynikły z winy skarżącej albo też zostały poniesione w jej interesie, albo na jej żądanie, – art. 267 k.p.a. poprzez nieudzielenie skarżącej zwolnienia od kosztów postępowania i nierozpoznanie wniosku o zwolnienie od ponoszenia tych kosztów, – art. 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżącej w błąd, że w związku z wystawieniem faktury za usługi geodety na wnioskodawczynię rozgraniczenia skarżąca nie będzie ponosiła kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że granice pomiędzy działkami, których dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe, nie były i nie są sporne. Uprawiony geodeta potwierdził istniejące granice. Skarżąca wskazała, że organ nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów podnoszonych w zażaleniu co do braku podstaw do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do skarżącej, a także co do braku możliwości zastosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczących rozgraniczenia nieruchomości w postępowaniu administracyjnym, o ile nie ma wyraźniej podstawy prawnej. Skarżąca powołała się także na ustalenia poczynione na spotkaniu w dniu [...] maja 2013 r., kiedy to została poinformowana, że koszty postępowania poniesie wnioskodawczyni lub wspólnie strony skłócone, to jest wnioskodawczyni M. W. oraz D. O. i B. O. Wniosek o ustalenie przebiegu granic dotyczył nie tylko granic spornych, ale również niespornych, dlatego skarżąca kwestionuje działanie M. W. co do żądania rozgraniczenia innych działek niż tych, pomiędzy którymi granica jest sporna. Skarżąca podniosła także, że jeżeli złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości sprawia, że granice sąsiadujących gruntów stają się automatycznie sporne, to w każdej chwili może zostać złożony kolejny wniosek i znów będzie musiała ponosić koszty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium powołało się ponownie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 i podkreśliło, że również strona postępowania rozgraniczeniowego będąca właścicielem sąsiadującej nieruchomości może ponosić koszty postępowania, a nie tylko wnioskodawca. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podniosła, że powoływana uchwała z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 została wydana w innym stanie faktycznym i nie powinna stanowić podstawy do rozstrzygnięcia tej sprawy. Skarżąca wskazała, że organ nie wyjaśnił, na czym polegał jej interes w rozgraniczeniu nieruchomości, mimo że nie było sporu, co do przebiegu granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowanej dalej jako “p.p.s.a.", wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia stosownie do art. 135 p.p.s.a. oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Z tego względu w przedmiotowej sprawie kontrolą legalności objęto nie tylko zaskarżone postanowienie, ale także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodek cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zwanej dalej "k.c.", właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Instytucja rozgraniczenie nieruchomości uregulowana została w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zwanej dalej "p.g.k.". Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Właściwy organ (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) przeprowadza rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Problematyka ustalania opłat i kosztów w postępowaniach administracyjnych uregulowana została w przepisach działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jak wskazuje art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej jest zobowiązany w drodze postanowienia ustalić wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Problematyka kosztów postępowania rozgraniczeniowego była w przeszłości przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym przywoływanej zarówno przez skarżącą, jak i przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "art. 152 K.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 § 1 K.p.a.) natomiast wyklucza możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta zresztą nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582), jak również w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98, "Palestra" 2001, nr 7-8, s. 206). Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego". Stanowisko przyjęte w cytowanej uchwale nie budzi wątpliwości. Istotne jednak w tej kwestii jest to, aby dane postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone w celu ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie wniosek o rozgraniczenie nieruchomości dotyczył zarówno granic, co do których przed wszczęciem postępowania istniał spór, jak i granic, które przed wszczęciem postępowania nie budziły wątpliwości. Orzekając o kosztach postępowania organ nie bada jednak okoliczności zasadności przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego. W sprawie kosztów postępowania organ administracyjny orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji, a postanowienie wydawane w sprawie kosztów ma samodzielny byt, bo dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania. W niniejszej sprawie organ administracyjny winien był jednak rozważyć, czy w realiach tej konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu wszystkich zachodzących w niej okoliczności, nie można mówić o wyłącznym interesie tylko jednej strony – inicjującej przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe lub też stron, które przed wszczęciem postępowania były w sporze co do granicy pomiędzy ich nieruchomościami, wynikającym nie z potrzeby ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, jeżeli faktycznie nie było potrzeby ustalania przebiegu tej granicy, lecz z chęci osiągnięcia innego celu, np. wiążącego się z rozstrzygnięciem sporu sąsiedzkiego na drodze cywilnej. Ponieważ rozgraniczenie wszystkich granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami dokonywane jest jedynie w miarę potrzeby, to potrzeba ta powstaje wówczas, gdy ze wszystkimi właścicielami nieruchomości sąsiednich powstał spór co do prawidłowego przebiegu poszczególnych granic (albo np. gdy nie zostały wytyczone i utrwalone granice nowo utworzonej nieruchomości). Zakres sporu i tym samym przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu rozgraniczeniowym określany jest treścią żądania zawartego we wniosku o wszczęcie tego postępowania (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 września 1997 r. sygn. akt II CKN 309/97). Jeżeli jednak – jak podnosi skarżąca – faktycznie granice pomiędzy przedmiotowymi działkami nie były sporne, a właścicielka jednej z rozgraniczanych nieruchomości z przyczyn w istocie nie związanych z przebiegiem wszystkich granic zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe, właściciele innych rozgraniczanych działek nie powinni być obciążani tymi kosztami, gdyż w takiej sytuacji można mówić, że są to koszty, które zostały poniesione w interesie stron będących właścicielami nieruchomości, pomiędzy którymi granica była sporna, a nie automatycznie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Również przywoływana przez strony postępowania sądowoadministracyjnego uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 nie nakłada na organ obowiązku podzielenia kosztów postępowania pomiędzy wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego. Wskazuje jedynie na możliwość podziału kosztów pomiędzy wszystkie strony postępowania, o ile miały one interes w postępowaniu rozgraniczeniowym. Brak oceny tego interesu przez organy stanowi naruszenie art. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 264 § 1 k.p.a., ponieważ organ wydał postanowienie o kosztach postępowania bez zbadania interesu stron w rozgraniczeniu nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu, że organ nie odniósł się do żądania skarżącej co do zwolnienia z kosztów postępowania, to stosownie do art. 267 k.p.a., w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. W rozpatrywanej sprawie niezależnie od oceny interesu skarżącej w postępowaniu, organ powinien był przed wydaniem postanowienia rozpoznać wniosek o zwolnienie z kosztów postępowania. Wydanie postanowienia nakładającego na skarżącą obowiązek ponoszenia kosztów z pominięciem kwestii zwolnienia od ponoszenia kosztów postępowania stanowi naruszenie art. 267 k.p.a. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, ponieważ organ swymi działaniami podważył pewność stron postępowania, że ich interes w postępowaniu rozgraniczeniowym zostanie oceniony całościowo. Organy nie rozważyły zasadności rozdzielenia kosztów postępowania pomiędzy wszystkie strony postępowania. Kolegium dodatkowo przyjęło stanowisko Wójta bez dodatkowych rozważań, nie odniosło się także do zarzutów stron wyrażonych w zażaleniach w sposób, który pozwalałby wszechstronnie ocenić postanowienie Wójta i ewentualnie przekonać o jego zasadności strony wnoszące zażalenie. Nie można się z kolei zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że w razie wszczęcia kolejnego postępowania rozgraniczeniowego, znów będzie ponosiła koszty. Granice nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego ustalania się na gruncie jedynie raz, a zainteresowane strony są związane zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem dopóty, dopóki nie zostanie ono wycofane z obiegu prawnego. Jeżeli orzeczenie zatwierdzające przebieg granic działki nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to dopóki taki stan prawny istnieje, dopóty postępowanie administracyjne odnośnie rozgraniczenia działki jest bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 425/10). Niezasadny jest także zarzut, jakoby nie można było stosować w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa cywilnego. Prawo własności nieruchomości co do zasady zostało uregulowane w przepisach prawa cywilnego i to prawo cywilne znajduje przede wszystkim zastosowanie w sprawach związanych z nieruchomościami, co potwierdza przywoływana wyżej treść art. 152 k.c. Jednakże prawo własności ulega istotnym ograniczeniom wynikającym m. in. z prawa sąsiedzkiego oraz prawa administracyjnego. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nałożyła z kolei na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania rozgraniczenia spornych nieruchomości, o czym mowa w art. 30 ust. 1 p.g.k. Nie może się to jednak odbywać w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa cywilnego. Interes prawny w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości winien być w sposób obiektywny oparty na regulacji prawa materialnego. Ustalenie linii granicznej wiąże się z określeniem zakresu prawa własności na gruncie. Innymi słowy, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości wyraża się w legitymowaniu się uprawnieniami rzeczowymi do nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1113/11). W tym zakresie postępowanie administracyjne jest prowadzone nie tylko w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale również prawa cywilnego. O punkcie pierwszym sentencji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy B., mając na uwadze uzasadnienie niniejszego wyroku, oceni interes stron w postępowaniu rozgraniczeniowym i stosownie do tej oceny ustali koszty postępowania oraz osoby zobowiązane do ich poniesienia. O punkcie drugim sentencji orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach sądowych w punkcie trzecim sentencji orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.