VI SA/Wa 1967/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Zespołu Opieki Zdrowotnej L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Zespołu Opieki Zdrowotnej L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie urologii, na obszarze: [...]. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2012 r. do 31.12.2014 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie urologii, na obszarze: [...]. W postępowaniu zostało złożonych 11 ofert. Komisja konkursowa w części niejawnej sporządziła ranking otwarcia, w którym skarżący zajął 8 pozycję, z łączną liczbą 59,889 punktów oceny. Po przeprowadzeniu negocjacji, komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy obejmujący wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu. Na skutek uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego uzyskała 8 pozycję w rankingu końcowym, z łączną liczbą 59,889 punktów, w tym za: ofertę cenową 18,889 pkt.; jakość 35,000 pkt.; dostępność 6,000 pkt.; Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania, nie wybrała oferty złożonej przez skarżącego, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty. Oferta uznana za najlepszą, zdobywając 87,500 pkt. uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym, oferta która uzyskała 71,000 pkt. zamknęła listę oferentów wyczerpując kwotę przeznaczoną na przedmiotowe postępowanie. Od rozstrzygnięcia postępowania skarżący wniósł w terminie odwołanie, w którym wniósł o uwzględnienie jego odwołania w całości oraz wstrzymanie na podstawie art. 154 ust. 2 ustawy oświadczeniach zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu rozpatrzenia odwołania. W dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie, wobec braku podstaw do uwzględnienia odwołania. W swej decyzji dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ podkreślił, iż oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. O miejscu skarżącej w rankingu końcowym zadecydowała punktacja, jaką otrzymał za ofertę cenową oraz z tytułu spełniania pozostałych kryteriów oceny ofert. Organ odnosząc się do wniesionej uwagi o nieudostępnieniu skarżącemu wglądu do innych ofert stwierdził, że zawarte w ofercie dane, jako dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz danych osobowych podlegających ochronie nie mogą podlegać ujawnieniu. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia kontroli oferentów organ wskazał, że stosownie do przepisów § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej (Dz. U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719) komisja ma prawo do przeprowadzania kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania o zawarcie umowy. Przywołany przepis statuuje prawo komisji do przeprowadzania kontroli a nie obowiązek. Od powyższej decyzji, skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W odwołaniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1, 73 i 107 ust. 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na odmowie udostępnienia pełnych akt sprawy dotyczącej konkursu ofert w zakresie neurologii, nieudostępnienia niektórym świadczeniodawcom wszystkich informacji związanych z prowadzonym postępowaniem, jak również prawa materialnego przez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy o świadczeniach); 2. brak udostępnienia mu wglądu do innych ofert, a z udostępnionego mu rankingu końcowego nie wynika czy rzeczywiście nastąpiło ich wyczerpanie; 3. część oferentów znała treść zarządzenia nr 198/11 Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 8.11.2011 r. w sprawie odstąpienia od stosowania "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" i w związku z tym na dzień składania ofert nie spełniali wymogów lokalowych, personalnych i sprzętowych. Świadczy to o nierównym traktowaniu oferentów; 4. naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie wszystkich świadczeniodawców poprzez niepotwierdzenie danych zgłoszonych przez poszczególnych oferentów przez przeprowadzenie kontroli. Postępowanie w trybie konkursu ofert powinno być prowadzone w oparciu o znaną wszystkim oferentom procedurę; Prezes Funduszu dysponując dokumentami świadczącymi o przekroczeniu terminu do złożenia odwołania wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., w którym stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotowe postanowienie. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1354/12) uchylił zaskarżone postanowienie. W świetle podjętego przez Sąd wyroku, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia został zobowiązany do rozpoznania odwołania skarżącego. Organ w toku postępowania odwoławczego wskazał na brzmienie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie w II instancji ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że postępowanie odwoławcze nie polega na ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaniu sprawy w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta skarżącego została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że przy wykazywaniu w ofertach innych oferentów nieprawdziwych danych (niespełnianie wymogów lokalowych, personalnych i sprzętowych) oferent bierze odpowiedzialność za treść oferty i jest nią związany aż do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Tak więc ryzyko prawidłowego sporządzenia oferty spoczywa na oferencie. Ewentualne braki i pomyłki w ofercie obciążają wyłącznie oferenta. Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia kontroli, a tym samym niemożności potwierdzenia prawdziwości informacji w złożonych ofertach organ odwoławczy podkreślił, że komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Prawo do kontroli jest jedynie uprawnieniem komisji konkursowej, wynikającym z aktu szczególnego w odniesieniu do przepisów ustawy i nie może być rozpatrywane, jako czynność która obligatoryjnie winna być zastosowana w odniesieniu do każdej złożonej w postępowaniu oferty. Odnosząc się do zarzutu wydania i braku publikacji zarządzenia nr 198/11 Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, organ odwoławczy wskazał, iż ma ono charakter wewnętrznego aktu prawnego, regulującego techniczne aspekty związane z przebiegiem postępowania w sprawie zawarcia umów. Nie zawiera ono jakichkolwiek regulacji pozostających w sprzeczności z przepisami prawnymi, ani też powodujących odmienną ocenę ofert, aniżeli wynika to z norm prawnych. Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia wszystkich materiałów postępowania konkursowego, organ podkreślił, że zgodnie z art. 142 ustawy konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W świetle powyższego brak jest podstawy prawnej do udostępnienia skarżącemu dokumentów nie związanych z jego ofertą. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów art. 7, 10 § 1, 73 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na odmowie udostępnienia pełnych akt sprawy dotyczących konkursu ofert poprzez odmowę umożliwienia zapoznania się z całą sprawą tj. odmowa wglądu do ofert innych uczestników konkursu, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przepisy ustaw: ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z poźn. zm.). Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, że oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, ponieważ informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. Udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym jednemu oferentowi wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji, skarżący znalazłaby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego, który został wybrany, jak i ewentualnie innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób, jak podkreślił organ, równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując, w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwołującego, oferta skarżącego nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne. Jednakże spełnianie warunków wymaganych jest elementem niezbędnym, warunkującym uczestnictwo w postępowaniu konkursowym, natomiast oferty konkurują ze sobą warunkami dodatkowo ocenianymi. W przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą łączną ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych pod względem cenowym i niecenowym łącznie. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w uchwale nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podczas rozpatrywania odwołania stwierdził, iż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, a zatem nie został naruszony interes prawny skarżącego. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 73 § 1, art. 74 § 2; art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiałów postępowania, niewydanie w tym zakresie postanowienia i naruszenie w ten sposób prawa strony do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także poprzez niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. 2. przepisów prawa materialnego tj.: art. 134 ust. 1 i 2, art. 148 i art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zapewniono w toku postępowania konkursowego równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani nie zagwarantowano w tym postępowaniu zasady uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wyjaśnień, informacji, związanych z prowadzonym postępowaniem oraz mimo wystąpienia uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, p. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę odwołalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej ustawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., p. 270, zwany dalej "ppsa"). Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na sprawy. Skarżący w skardze podnosi zarzuty o charakterze formalnoprawnym, jak również wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Sąd uznał za niezbędne zbadanie w pierwszej kolejności legalności zaskarżonej decyzji pod kątem wskazywanych naruszeń przepisów postępowania, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie przy zachowaniu wymaganych w kpa procedur warunkuje kontrolę decyzji pod względem merytorycznym. Kwestia udostępnienia akt innych oferentów stronie odwołującej się od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. Należy wskazać na niejednolitość tego orzecznictwa. Obok bowiem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażony został pogląd, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób nieograniczony podlegać ujawnieniu innym świadczeniobiorcom, wobec czego nieudostępnienie akt nie jest działaniem naruszającym zasady proceduralne postępowania administracyjnego (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturach akt. II GSK 264/10, II GSK 265/10, II GSK 554/10 oraz II GSK 1458/10) w ostatnim okresie ukształtowała się przeciwna linia orzecznicza znajdująca odbicie w takich wyrokach jak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 121/12 czy wyrok NSA z 6 marca 2013r. w sprawie II GSK 1163/12, w których zajęte zostało stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej stosuje się przepisy kpa, określające granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, którego dotyczą obowiązki sformułowane w art. 7 i 77 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 kpa i zasadę względnej jawności akt postępowania, wynikającą z art. 73 kpa, powinien udostępnić stronie na jej żądanie oferty innych świadczeniodawców biorących udział w konkursie po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i danych osobowych, po to aby mogła sformułować swoje stanowisko w sprawie i podjąć polemikę z rozstrzygnięciami organów Funduszu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wymienionych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach II GSK 121/12, II GSK 1163/12 i przyjmuje go za własny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 8, 10 i 73 kpa za zasadne. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do akt postępowania. Skoro strona w odwołaniu i skardze zarzuca naruszenie przez organ wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych podmiotów biorących udział w konkursie, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Zasadnie strona zarzuca, że doszło do naruszenia art. 73 kpa, albowiem wbrew temu przepisowi nie miała możliwości zapoznać się z aktami postępowania. Organ odmawiając stronie wglądu do pełnych akt naruszył również art. 74 kpa, albowiem nie wydał w tym przedmiocie postanowienia, na które strona mogła wnieść zażalenie do organu wyższej instancji. Podnoszoną przez organ potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, można zaspokoić korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r., nr 200, p. 1447 ze zm.). Za usprawiedliwiony należy uznać kolejny zarzut strony dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, albowiem organ orzekający w sprawie nie rozpatrzył jej w całokształcie i nie dokonał porównania oferty skarżącego z ofertami pozostałych podmiotów, biorących udział w postępowaniu. Należy wskazać, że aby organ przeprowadził rzeczywistą weryfikację postępowania konkursowego, nie może ograniczyć się tylko do podania ilości punktów uzyskanych przez skarżącego oraz innych oferentów, ale powinien szczegółowo omówić konkurencyjne oferty i skonfrontować je z ofertą skarżącego po to, aby przekonać go o bezzasadności jego odwołania. Stwierdzone przez Sąd uchybienia natury procesowej, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa. Orzeczenie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 ppsa. Sąd nie ustosunkowywał się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej uznając je za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd z zapewnieniem czynnego udziału skarżącego w postępowaniu i prawa wglądu do akt administracyjnych sprawy.