VI SA/Wa 2514/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi I. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r. o nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz I. G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z [...] lipca 2013 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej Rada) utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] (dalej Izba) z [...] lipca 2012 r., którą odmówiono I. G. (dalej skarżąca) wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były przepisy art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej p.n. oraz art. 219, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca w dniu [...] lipca 2012 r. wystąpiła do Izby z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych wynika, że w ramach aplikacji skarżąca przystąpiła do 6 kolokwiów, z których otrzymała ocenę niedostateczną. Izba w uzasadnieniu swojej uchwały na wstępie wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm.), dalej rozporządzenie o organizacji. Na mocy upoważnienia ustawowego (z ww. art. 40 § 1 pkt 9 p.n.) Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, która została zmieniona uchwałą [...] z [...] listopada 2011 r. Według Izby z powołanych przepisów (aktów) wynika, że kształtowanie odbycia aplikacji notarialnej przyjmuje formę mieszaną: częściowo poprzez przepisy ww. rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść uchwał organów samorządu notarialnego, tj. ww. uchwały 48 i 84 oraz wydanych w oparciu o tę uchwałę uchwał Izby, podjętych nadto zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, upoważniającego izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Z istoty swej zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Dlatego pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w tej sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie, czy skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez niego aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęły 2 lata i 6 miesięcy, a następnie zbadanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziałach sądu rejonowego – cywilnym, wieczystoksięgowym i gospodarczym (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 11). Zdaniem Izby ocena spełnienia tych kryteriów nie sprawia problemów; dokonywana jest na podstawie odpowiednich opinii notariusza kierującego szkoleniem aplikanta (patrona) oraz sędziego, pod kierunkiem którego aplikant zapoznał się z czynnościami sądu. Ustalenie uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności. Izba ustaliła, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną opinię. Skarżąca odbyła również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia o organizacji, a sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności w tych zajęciach nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji. Zdaniem Izby, powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Są bowiem jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez skarżącą próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji natomiast jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, co wymaga ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od jej rozpoczęcia, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach – skarżąca (aplikant) opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwi jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. W tym celu – zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji – Izba może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Z tego powodu Izba przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musiała mieć na uwadze treść uchwały [...], zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż skarżąca (wnioskujący o zaświadczenie aplikant) zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.). Izba odwołała się przy tym do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, podnosząc w tym kontekście, że należyte szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, który obejmuje "należyte szkolenie", co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Zdaniem Izby, dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n. Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) któregoś z nich, jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie tych obowiązków uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konkluzji Izba stwierdziła, że ustalenie niezrealizowania przez aplikanta (skarżącej) programu aplikacji – nieuzyskania pozytywnej oceny z kolokwium powoduje, iż nie spełnia ona warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą uchwałą Izby. Złożyła do Rady zażalenie podnosząc, iż uchwała nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2345/12 uchylił powyższą uchwałę, stwierdził, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania w sprawie. Rada, utrzymując w mocy ww. uchwałę Izby, szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Według Rady zwrot ten należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie wykonywania zawodu oraz dostępu do jego wykonywania). Odwołując się do poglądów doktryny organ stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej, jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza, jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem tego zawodu. Oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania nabytych w ich toku umiejętności i wiedzy. Według Rady na tle unormowania art. 72 § 2 p.n., zakładając racjonalność ustawodawcy, należy dojść do przekonania, że przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, czyli wywiązanie się przez aplikanta z obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym zdania kolokwiów (celem potwierdzenia podnoszenia poziomu wiedzy). Następnie organ podał, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze, zwłaszcza w środowisku prawniczym, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. W sytuacji gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie można stanąć na stanowisku, że tacy aplikanci odbyli aplikację. W ocenie Rady rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub szkolenie elementem którego są kolokwia, ale brak skutków ich niezaliczenia, w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu. Organ wskazał przy tym również na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji (art. 31 Konstytucji RP) akcentując w tym kontekście, że takie samo traktowanie aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełnili oraz aplikantów, którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów) byłoby zaprzeczeniem tej zasady. Brak też podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych – adwokackich czy radcowskich (zobligowanych do zdawania kolokwiów), zwłaszcza że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze. W ocenie Rady, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. Izba zobowiązana była do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy skarżąca odbyła aplikację notarialną, a tym samym czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na tym etapie następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia/niezdania kolokwium, nie zostały spełnione przesłanki do uznania odbycia aplikacji. W świetle ww. stanu faktycznego i prawnego (w decyzji szeroko wskazywano na treść przepisów art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 73 oraz art. 74 § 2 p.n., a także § 13 rozporządzenia o organizacji i postanowienia uchwały 48) Rada uznała za słuszne rozstrzygnięcie w sprawie podjęte przez Izbę, gdyż skarżąca nie wypełniła "obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną". Na ww. uchwałę Rady oraz utrzymaną nią w mocy pierwszoinstancyjną uchwałę Izby skarżąca w terminie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagała się uchylenia uchwał podjętych przez organy obu instancji oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w [...] zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 pn oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i § 2 pn i w związku z art. 6 i 7 k.p.a. i tak samo art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – w zakresie w jakim traktują wydane i skarżone tu postanowienie jak decyzję administracyjną. Postanowieniu natomiast oznaczonemu jako uchwała nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającemu wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez skarżącą zarzuciła naruszenie przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej, a ponadto przepisów art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 73 oraz art. 74 § 2 pn i art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała pierwszoinstancyjna Izby zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Jak wynika z uzasadnienia uchwał Izby i Rady powodem odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, było to, że nie złożyła ona z wynikiem pozytywnym kolokwiów (w tym poprawkowych) po I i II roku aplikacji, których przeprowadzenie przewidziane jest przez program aplikacji notarialnej. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że były uprawnione do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., czy skarżąca odbyła aplikację notarialną a tym samym czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia. Skoro skarżąca nie wypełniła obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Sąd po zbadaniu legalności zaskarżonych uchwał uwzględnił skargę przede wszystkim z tego powodu, gdyż uznał stanowisko prawne organów łączące wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji ze zdaniem ww. kolokwiów jako warunku tego wydania za sprzeczne z przepisami ustawy Prawo o notariacie (pn). Stosownie do treści art. 72 § 1 pn aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W myśl art. 73 p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2. Przepis art. 75 p.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał ww. rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (rozporządzenie o organizacji), w którym w § 13 przewiduje się, iż rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu [...] września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (p.n.) wydała uchwałę nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Aplikant odbywa aplikację u notariusza oraz w wydziałach sądu rejonowego (...). Łączny okres trwania aplikacji w sądzie rejonowym wynosi 6 miesięcy. Aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu; wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika natomiast, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3.). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.). Z przepisu art. 35 pkt 3 p.n. wynika, że do zakresu działania rady izby notarialnej należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § 1 pkt 9 p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał o niej pozytywną opinię oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie sędziów. Ponadto uczestniczyła w zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności w nich nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji. W tych okolicznościach zasadniczym argumentem skargi jest teza, że odbycie aplikacji notarialnej determinowane było wyłącznie okolicznościami faktycznymi ujętymi w art. 72 § 1 p.n., zaś w żądaniu skarżącej chodziło o urzędowe potwierdzenie faktów, których kompletny wykaz zawiera ten przepis. Przepisy ustawy i rozporządzenia o organizacji nie przewidują odmowy zaświadczenia w przypadku niezaliczenia kolokwium czy sprawdzianu. Innymi słowy, aby ukończyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji. Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n., tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie, nie jest wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W uchwale pierwszoinstancyjnej wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Uznano też, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej. Szkolenie aplikantów pozbawione kolokwiów, albo bez skutków ich niezaliczenia, miałoby charakter iluzoryczny, a jego istota zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju " wykładów otwartych" (por. uzasadnienie zaskarżonej uchwały). Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.n., mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (rozporządzenie o organizacji), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z §13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, jako akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale [...], wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n., wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów (por.§ 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej Prawo o notariacie (p.n.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji , a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Rada nawiązała do użytego w treści przepisu art. 72 § 1 p.n. sformułowania "zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza". Według tego organu sformułowanie to należy interpretować jako konieczność sprawdzenia poziomu wiedzy aplikanta, której w inny sposób nie da się zweryfikować. Sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta notarialnego z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla niego za brak zaliczenia kolokwium, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie znajduje ona bowiem oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" użytego w art. 72 § 2 p.n., co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści tego przepisu należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Przechodząc na grunt przepisów ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji, o jakiej mowa w tym rozporządzeniu, nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 ustawy p.n., musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się aplikanta, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza, z całokształtem pracy notariusza, jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 p.n., odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Należy mieć na uwadze również to, że § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, dający radzie izby notarialnej możliwość przeprowadzenia kolokwiów został uchylony nowelą z grudnia 2012 r. Z omawianych przepisów ustawy Prawo o notariacie (p.n.) i rozporządzenia o organizacji należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy. Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie w uchwale 48 dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie Prawo o notariacie (p.n.), takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, Rada wykroczyła poza swoje kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96). W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. w związku z art. 73 p.n. a także z art. 35 pkt 3 p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną (Radę) programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów , zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby notarialnej szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, czyli Rada, wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 p.n.). Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartym w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne i przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże stanowiska tego nie sposób podzielić. Istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 p.n., zaś przepis art. 74 § 3 p.n. stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego. W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie (p.n.) z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej u.r.p.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy skutkiem stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium, z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit. c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem o organizacji szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano, ani ustawa Prawo o notariacie, ani rozporządzenie o organizacji, nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszyły prawo. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania ww. zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia o organizacji daje samorządowi możliwość przeprowadzania kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Z drugiej strony wymaga podkreślenia, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako contra legem, dokonano w tej sprawie w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się w tej sprawie naruszenia przepisów art. 72 i art. 74 § 2 p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172). Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych uchwał zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.