I SA/Wa 437/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i S. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżących A. P. i S. P. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] prawa własności budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], działka nr [...], z wyłączeniem 2 lokali sprzedanych. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. i S. P., C. D. i J. K. Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i S. P. reprezentowani przez radcę prawnego M. J. W uzasadnieniu skargi skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 1991 r., nr [...], w zakresie komunalizacji budynku przy ul. [...], w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr 10, stanowiącego odrębną nieruchomość, dla którego prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] księga wieczysta nr [...], oraz przypadającego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego udziału w wysokości [...] części. Skarżący w swojej skardze podnieśli, iż organ nie uwzględnił aktualnego stanu prawnego lokalu mieszkalnego nr 10, dla którego prowadzona jest odrębna księga wieczysta. Wskazali, iż aktem notarialnym z dnia 16 lutego 1994 r. stali się właścicielami lokalu mieszkalnego nr 10, stanowiącego odrębną nieruchomość wraz z przypadającym do przedmiotowego lokalu mieszkalnego udziałem. Powyższe prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego nastąpiło na rzecz poprzednika prawnego skarżących na podstawie umowy sprzedaży lokalu z dnia 21 listopada 1990 r. Ich zdaniem organ administracji tego nie uwzględnił, ani nie odniósł się do faktu następstwa prawnego, jakim było zawarcie umowy sprzedaży przez skarżących w 1994 r. Zdaniem skarżących ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i "dalsza" jego sprzedaż powoduje nieodwracalność skutków prawnych, co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r. we wskazanej części. Wskazali, iż nabyli odrębną własność lokalu nr 10 nie w wykonaniu decyzji administracyjnej, jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, ale na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego od osoby, która nabyła własność przedmiotowego lokalu w 1990 r. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 1 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy prowadziły bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez nich decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ nie wziął pod uwagę tego, iż w momencie wydawania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nie był właściwie ustalony krąg stron niniejszego postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organy prowadziły postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą. Decyzje obu instancji zostały skierowane bowiem do W. M., który jak wynika z ustaleń Sądu zmarł 18 stycznia 2010 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sądowych sprawy (k.84) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział VI Cywilny, sygn. akt VI Ns 686/11 w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłego uczestnika postępowania. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. To samo należy odnieść do osoby C. D., który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale zmarł przed jego rozpatrzeniem w dniu [...] września 2011 r. (odpis skrócony aktu zgonu – k. 201). Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji zapadła zaś w dniu [...] grudnia 2011 r., czyli po śmierci strony postępowania, a mimo to adresatem jej organ uczynił C. D. Powyższe oznacza, że organy nadzoru w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 k.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2010 r. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że ocena, czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., dotyczy tylko bezpośrednich skutków kontrolowanej w nadzorze decyzji. Organy odniosą się więc do twierdzenia skarżących, czy decyzja komunalizacyjna wywiera jakiekolwiek skutki w zakresie czynności sprzedaży lokalu skarżącym. Rozpatrując ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustalą aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego organy ponownie rozpatrując sprawę winny wziąć pod uwagę, co ustalił Sąd, iż na etapie postępowania sądowego zmarła również (oprócz wyżej wymienionych) uczestniczka postępowania A. K., a J. M. będąca jedną ze spadkobierców W. M. aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. zbyła przysługujące jej prawa i roszczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.