II SA/Bk 97/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ł. [...] września 2013 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. kwotę 540 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. N. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2013r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] września 2013r. odmawiającą nakazania K. M. przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce o nr [...] obręb K. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2011 r. M. N. zwrócił się do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o wszczęcie postępowania oraz wydanie w trybie art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne, decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego poprzez wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w mieniu, wyjaśniając że jego posesja (działka nr [...]) oraz zlokalizowany na nim budynek mieszkalny zalewany jest wodami opadowymi spływającymi z rowu usytuowanego przy ul. Ł. w K. W ocenie wnioskodawcy zaistniała sytuacja powstała, ponieważ właściciel posesji położonej po drugiej stronie ul. Ł. (działka nr [...]) K. M. wykonał szereg prac budowlanych tzn. wybudował szczelny fundament pod ogrodzenie na odcinku graniczącym z ulicą, zasypał znajdujący się na jego posesji rów odprowadzający wodę z przepustu drogowego oraz podniósł teren swojej posesji, co zakłóciło naturalny spływ wód opadowych. W dniu 18 czerwca 2012r Wójt Gminy Ł. wydał decyzję nr [...], którą odmówił nakazania K. M. przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie działki nr [...] w miejscowości K. Na skutek odwołania M. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy Ł. decyzją z [...] listopada 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie działki nr [...] w miejscowości K. Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek odwołania M. N., Z. i A. Ż. oraz C. N., została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchylone decyzją nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 16 stycznia 2013 r. Wójt Gminy Ł. zgodnie z zaleceniami zawartymi we wspomnianej wyżej decyzji SKO, zwrócił się do uprawnionego hydrologa o sporządzenie opinii hydrologicznej w omawianej sprawie. Następnie organ I instancji na podstawie art. 79 § 1 K.p.a. zawiadomił strony postępowania, że w dniu 17 czerwca 2013 r. w miejscowości K. na działce nr [...] zostaną przeprowadzone oględziny przez biegłego hydrologa w omawianej sprawie. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i sporządzonej opinii hydrologicznej Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] odmówił nakazania K. M. przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] obręb K. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ powołał się w całości na wnioski biegłego hydrologa, przyjmując, że skoro odpowiedzialnym za okresowe podtapianie działki nr [...] jest właściciel drogi wojewódzkiej nr [...], to K. M. nie jest stroną niniejszego postępowania. Z decyzją tą nie zgodził się P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. zarzucając jej błędne ustalenie stanu faktycznego tzn. uznanie, iż odpowiedzialnym za podtopienie jest właściciel drogi nr [...], w sytuacji gdy jednoznaczną przyczyną zalewania działki nr [...] będącej własnością M. N. oraz działek przyległych jest zasypanie rowu oraz budowa ogrodzenia działki nr [...], co spowodowało barierę dla naturalnego odwodnienia terenu. Z decyzją Wójta Gminy Ł. nie zgodził się również M. N. zarzucając jej naruszenie: art. 7 oraz 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenia w całości materiału dowodowego w sprawie, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej publicznej i zasady zaufania do władzy polegające na pominięciu dowodów w postaci zeznań stron i świadków – oświadczenia C. N. dotyczące istnienia rowu na działce nr [...], oraz części opinii biegłego hydrologa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji odwołań i decyzją z [...] listopada 2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności powołało treść art. 29 ustawy Prawo wodne wyjaśniając, że do jego zastosowania nie jest wystarczający sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W dalszej części SKO powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmujące, że przepis art. 29 prawa wodnego nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Przy czym, jak podkreślił organ II instancji, w tego rodzaju sprawach, przy ocenie zmiany stosunków wodnych wymaga się wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, a więc konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego. Rozważając zebrany w sprawie materiał dowodowy, Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy Ł. odmawiając nakazania K. M. przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr [...] obręb K., opierał się właśnie na opinii uprawnionego hydrologa M. D. Z wydanej opinii jednoznacznie zaś wynika, iż przyczyną podtopienia terenu działki nr [...] była przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. Ł.), oraz stroną w sprawie jest właściciel drogi wojewódzkiej nr [...]. Dalej Kolegium wyjaśniło, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia w podjętej decyzji, tj. ustalenie, że przyczyną podtopienia jest wynikiem błędnej koncepcji odprowadzenia wód opadowych przy remoncie w 2003 roku drogi wojewódzkiej nr [...] wraz pasem drogowym - została skonstruowana w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a. Organ działał w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), nie przekraczając jej granic i uzasadniając w decyzji, które fakty i dlaczego uznały za udowodnione. Kolegium podzieliło powyższe stanowisko, argumentując, że brak jest podstaw do podważania kompetencji biegłego. Konkludując organ wskazał za biegłym hydrologiem, że jedynym rozwiązaniem powstałego problemu okresowego zalewania działki nr [...] jest podjęcie działań polegających na skierowaniu odpływu z przepustu drogowego poziemnym rurociągiem do częściowo istniejącego rowu na działce o nr [...]i dalej do rzeki Ł. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B., kwestionując stwierdzenie, iż odpowiedzialnym za podtopienie jest właściciel drogi nr [...]. Zdaniem autora skargi przyczyną zalewania działki nr [...] będącej własnością M. N. oraz działek przyległych jest zasypanie rowu oraz budowa ogrodzenia działki nr [...], co spowodowało barierę dla naturalnego odwodnienia terenu. Na dowód powyższych wywodów skarżący przedłożył ekspertyzę wykonaną przez biegłego z listy Wojewody P.– Z.D. Z decyzją SKO nie zgodził się również M. N. zarzucając jej naruszenie art. 29 ust.3 ustawy prawo wodne poprzez odmowę nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w sytuacji gdy zgromadzony materiał w sprawie wskazuje, że właściciel działki nr [...] poprzez wybudowanie ogrodzenia na szczelnym betonowym fundamencie oraz zasypanie rowu dokonał zmiany stanu wody na gruncie. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez pominięcie dowodów w postaci zeznań stron oraz świadków i oparcie decyzji wyłącznie na fragmencie opinii hydrologa, stwierdzającej, że odpowiedzialnym za okresowe podtopienia działki nr [...]jest właściciel drogi wojewódzkiej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiającą nakazania K. M. właścicielowi działki nr [...], położonej w miejscowości K., przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ustęp 2 powołanego przepisu nakłada na właściciela obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei ustęp 3 omawianego artykułu upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie takiej decyzji, o której mowa powyżej wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Przy czym spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki takich działań m.in.: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07, publ. LEX nr 466028). Działaniem takim jest też wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09, publ. LEX nr 559704). Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem. Zastosowanie przedmiotowego przepisu ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Należy jedynak podkreślić, że sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania cytowanego art. 29 ust. 3 ustawy, albowiem konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała szkodę na gruncie sąsiednim. Orzekające w niniejszej sprawie organy, podpierając się opinią hydrologiczną sporządzoną przez biegłego sądowego dr M. D., uznały, że przyczyną podtapiania terenu działki nr [...], należącej do skarżącego jest błędna koncepcja odprowadzenia wód opadowych, do czego doszło podczas przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. Ł.) w 2003 roku, a stroną odpowiedzialną za zaistniały stan rzeczy jest właściciel drogi wojewódzkiej. Pogląd ten, w ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację, albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do tak jednoznacznego i bezkrytycznego ustalenia, że odpowiedzialnym za okresowe podtapianie działki skarżącego jest właściciel drogi wojewódzkiej nr [...]. Wprawdzie autor opinii hydrologicznej, sporządzonej na potrzeby toczącego się postępowania stawia końcowo tezę, iż stroną w prowadzonym postępowaniu winien być właściciel drogi, który w 2003 roku przeprowadził remont drogi wraz z pasem drogowym, tym niemniej, podstawowym zadaniem organów prowadzących postępowanie w trybie art. 29 ustawy prawo wodne winno być ustalenie, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel działki nr [...], czy zmiany te spowodowały zmianę stosunków wodnych i czy szkodzą one gruntom sąsiednim, między innym działce należącej do skarżącego. Takich ustaleń zabrakło, pomimo, iż w opinii hydrolog zasugerował, że na działce o nr [...]należącej do K. M. widoczny był rów z wodą, biegnący na zachód w kierunku rzeki Ł., który na znacznym odcinku został zasypany gruzem. Okoliczność tą potwierdza fotografia nr 4 dołączona do opinii. Biegły w dalszej części opinii stwierdził też, co słusznie podnosi jedna ze stron skarżących, że zagospodarowanie działek nr geod. [...] spowodowało zablokowanie odpływu zgodnego z naturalnym kierunkiem spływu z działki nr [...] przez przepust pod chodnikiem, przepust pod ulicą, drugi przepust pod chodnikiem od strony działki nr geod. [...] i dalej rowem do rzeki Ł. Orzekające w sprawie organy w żaden sposób nie odniosły się do powyższych okoliczności, pominęły też milczeniem, jaki wpływ na istniejące obecnie stosunki wodne miał fakt zasypania rowu na działce K. M. oraz wybudowania przez niego fundamentu ogrodzenia sięgającego w głąb gruntu. W ocenie Sądu oba zacytowane wyżej fragmenty opinii potwierdzają, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, albowiem zarówno zasypanie gruzem znacznego odcinka rowu biegnącego przez działkę nr [...], oraz wybudowanie szczelnego fundamentu działki, rodzi ten sam skutek w postaci zmiany stanu wody. Ponadto, sam autor opinii hydrologicznej sugeruje, że skuteczne zamknięcie odpływu z przepustu do rowu na działce nr [...]powoduje okresowe podtapianie działki nr [...]. Powyższe fragmenty opinii pozostają jednak w sprzeczności z konkluzją, do jakiej doszedł jej autor, stwierdzając, że sprawcą podtopień jest właściciel drogi wojewódzkiej nr [... ], a nie właściciel działki nr [...] – K. M. Kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji, nie można oprzeć się wrażeniu, że orzekające w sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń samodzielnie, opierając się bezkrytycznie na opinii biegłego, a w szczególności na konkluzji tego opracowania. Tymczasem sporządzona opinia w wielu miejscach nie jest jednoznaczna, a zasugerowane rozwiązanie problemu podtapiania działki nr [...] mogłoby być, jak słusznie podkreśla jeden ze skarżących, adresowane do właściciela działki nr [...]. W ocenie Sądu niewyjaśnienie powyższych, kluczowych dla tego rodzaju postępowań kwestii, stanowi ewidentne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić, bowiem należy, że dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane zatem będę uzupełnić materiał dowodowy o zasygnalizowane wyżej kwestie z uwzględnieniem również ekspertyzy autorstwa mgr inż. Z. D. złożonej w toku postępowania sądowego. Z podanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania na rzecz M. N. orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Z kolei o kosztach postępowania na rzecz P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 490). Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł.