II SA/Gl 1849/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Dnia [...] r D. F., zam. ul. [...]C., reprezentując "A" C.. ul. [...] (w dalszej części uzasadnienia jako "A") złożył do Prezydenta Miasta C. wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w C. na działkach o nr ewidencyjnych [...] [...]. Do wniosku została dołączona prawem wymagana dokumentacja. Wniosek był uzupełniany i zmieniany pismami D. F. z dnia [...]r. Dnia [...]r. Prezydent Miasta C. wszczął na wniosek "A" postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...]na terenie części działek nr, ewid. [...] [...] w rejonie ul. [...]w C.". O wszczęciu postępowania zostały powiadomione strony, jak również dokonano wymaganych prawem obwieszczeń. Dnia [...]r. R. i T. D., zm. ul. [...]C., właściciele nieruchomości położonej przy terenie planowanego przedsięwzięcia wnieśli swój sprzeciw przeciwko tej inwestycji. Podnosili, że: - w rejonie planowanego (a faktycznie istniejącego już nielegalnie) toru istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Emisje hałasowe powstające w związku z eksploatacją tego toru są bardzo uciążliwe dla mieszkańców – co uniemożliwia normalne korzystanie z nieruchomości. Wskazywali również, że spadnie wartość nieruchomości położonych wokół przedsięwzięcia. Podnieśli również, że w sprawie toczyło się postępowanie dotyczące wstrzymania użytkowania terenu planowanego przedsięwzięcia (w związku z nielegalnym wykorzystaniem go jako [...]) zakończone decyzją nr [...]Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] nakazującą wstrzymanie użytkowania terenu oraz, iż dla wspomnianego terenu Prezydent Miasta C. odmówił określenia warunków zabudowy dla bardzo podobnego przedsięwzięcia. Dodatkowo R. i T. D. w dniu [...]r. przekazali organowi pismo zawierające listę osób sprzeciwiających się ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia. Dnia [...]r. swoje "zastrzeżenia-wnioski" złożył L.K., zam. ul [...] C.. Stwierdził on w swym piśmie, że wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego ma na celu legalizację istniejącej faktycznie samowoli budowlanej oraz, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków uznania go za inwestycję celu publicznego. Wnioskiem z dnia [...]r. D. F. ponownie zmodyfikował wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego poprzez zmianę wielkości toru. Decyzją z dnia [...]r. nr[...]Prezydent Miasta C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...]na terenie części działek o nr ewid. [...] [...] w rejonie ul. [...]w C.. Od decyzji odwołali się zarówno R. i T. D. jak i L.K.. Obydwa odwołania zarzucały organowi I instancji naruszenie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i interesów osób trzecich. Wskazywały, iż decyzja legalizuje samowolę budowlaną, jej uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne oraz, że nie wykazano, iż planowana inwestycja ma charakter celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznało,, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności zakwestionowało tok rozumowania odnoście pojęcia "inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym". Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał przekonująco, iż budowa toru taki charakter właśnie ma. Nie ocenił równie czy dopuszczalne jest wydanie decyzji lokalizacyjnej, gdyż nie wiadomo, czy zamierzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył D. F. jako pełnomocnik i członek "A". Zarzucił, iż Kolegium niezasadnie zakwestionowało okoliczność, iż budowa toru rowerowo-motorowego jest inwestycją celu publicznego. Wskazał również, że w ramach inwestycji będą zapewnione wymogi ochrony sąsiednich nieruchomości przed niekorzystnym oddziaływaniem toru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...]uchylająca decyzję Prezydenta Miasta C. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, iż postępowanie organu II instancji będzie można uznać za zasadne, jeśli podczas rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji natrafił na okoliczności konieczne do wyjaśnienia, które nie mogły zostać ustalone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we własnym zakresie. Odwołując się do wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 października 2013 r. (sygn. IV SA/Gl 18/13) należy stwierdzić, iż "dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę". Oceniając zasadność zastosowania w rozstrzyganej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. art. 138 § 2 K.p.a. należy w kolejności odnieść się do podniesionych przez organ II instancji okoliczności. W pierwszym rzędzie organ odwoławczy zarzucił Prezydentowi Miasta C. brak ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie może zostać uznane za inwestycję celu publicznego. Organ I instancji odwołał się w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r .o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz.647 ze zm.) oraz do definicji celu publicznego zawartej w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Sąd uznaje, iż faktycznie w tym zakresie ustalenia Prezydenta Miasta C. były pobieżne i nie uwzględniały dorobku orzeczniczego dotyczącego tej problematyki. Warto tu przytoczyć choćby wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. II SA/Po 801/12- - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, "podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy, jako że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym ustawowym rygorom, z których natomiast wyłączona jest decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego". W podobnym tonie wypowiedział się WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. (sygn. II SA/Łd 337/10 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznał w nim, że "wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyjątkiem od zasady. Niezbędne jest więc wykazanie, że dana inwestycja spełnia wymagane przepisami przesłanki, przy czym przesłanek tych nie wolno interpretować w sposób rozszerzający". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie podnoszonym przez strony odwołujące się od decyzji, a dotyczącym tego, że celem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być w istocie legalizacja samowoli w zakresie zagospodarowania. Ten zarzut również został oceniony przez Sąd jako uzasadniający wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem sądu jeśli okoliczność, iż na terenie planowanego przedsięwzięcia funkcjonuje nielegalny [...]stawia pod znakiem zapytania możliwość wydania w tym zakresie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tezą wyroku NSA z dnia 19 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 38/07- - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) "decyzje dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się wyłącznie dla inwestycji projektowanych i niezrealizowanych". Powyższe uchybienia, w ocenie Sądu, uzasadniały wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Uchylenie decyzji I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza tu praw skarżącego a jednocześnie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z obowiązującym prawem, przy zapewnieniu interesu publicznego i słusznego interesu stron Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.