I OSK 3045/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 287/14 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. Z. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 287/14, po rozpatrzeniu skargi P. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez województwo z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Pismem z dnia 12 października 2011 r. Zarząd Województwa Lubelskiego wystąpił do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Województwo Lubelskie prawa własności nieruchomości położonej w gminie Z., obręb [...]-S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] relacji Z. – J. – J. - W. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm., zwanej dalej "ustawą") stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Lubelskie prawa własności powyższej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie organu, wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie w niniejszej sprawie zostały spełnione. Po pierwsze, przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub gminy, lecz osób fizycznych, tj. I. P. i M. P. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2002 r. (Rep. A. nr [...] r.) współwłaścicielami spornej nieruchomości zostali W. K-Z. i P. Z. Po drugie, jako dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną organ wskazał, że droga nr [...] relacji Z. –J. – J. – W. w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem w uchwale Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) została wymieniona jako droga krajowa. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) ww. droga została wymieniona jako droga wojewódzka. Z kolei z mapy regulacji pasa drogi nr [...], uwzględniającej stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjętej do powiatowego ośrodka geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2011 r., nr [...], wynika, że działka nr [...] jest zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie zarządcy drogi z dnia 12 października 2011 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę krajową nr [...] (obecnie drogę wojewódzką nr [...]). Odnosząc się natomiast do ostatniej przesłanki, tj. władania nieruchomością, organ wskazał, że nad gruntami zajętymi pod drogę wojewódzką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne polegające m.in. na wymianie i zakładaniu znaków, remontach ubytków, koszeniu poboczy, remoncie poboczy, utrzymaniu rowów przydrożnych oraz odśnieżaniu, co potwierdza oświadczenie T. Ż. - pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Rejon Dróg Publicznych w T. Obwód Drogowy w K. z dnia 20 września 2011 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań W. K.-Z. i P. Z., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdził, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy warunkujące stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez województwo z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii zastosowania art. 73 ustawy w stosunku do pasa drogowego, organ podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Zdaniem organu odwoławczego, wykonywanie pewnych czynności przez właścicieli na nieruchomości, nie wyłącza możliwości władania nią również przez podmiot publiczny. Pojęcie władania powinno być bowiem w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela. P. Z. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił jej naruszenie art. 10 § 1 kpa z powodu braku czynnego udziału w sprawie przed organem odwoławczym. Jednocześnie skarżący podniósł, że jego działka znajduje się w pasie drogowym, ale ogrodzona jest murowanym płotem, a zatem władanie tą częścią jego działki jest fikcją i zmierza tylko do nieodpłatnego nabycia jego własności. Zdaniem skarżącego nie wykonano tam nigdy żadnych działań związanych z pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub Gminy, nieprzysługiwania Skarbowi Państwa ani Gminie prawa własności do nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji publicznej rozpoznające przedmiotową sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki dotyczące urządzenia drogi, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten miał miejsce przed 1 stycznia 1999 r. oraz że nieruchomość ta stanowiła własność osób fizycznych. Natomiast w ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły i nie udokumentowały w sposób nie budzący wątpliwości kwestii dotyczącej władania przedmiotową nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Udokumentowane władztwo winno wykazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega, związane m.in. z utrzymywaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest jednak dokumentów, które w sposób bezsporny potwierdzałyby władztwo nad przedmiotową nieruchomością, tj. umów: dotyczących zimowego utrzymania, ułożenia poboczy, ich remoncie, a sprawowanie władztwa zostało potwierdzone jedynie w formie oświadczenia pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w T. Obwód Drogowy w K. z dnia 20 września 2011 r. Przy czym nie wiadomo nawet, czy osoba ta była pracownikiem tej instytucji w 1998 r. Z treści zaś odwołania i skargi wynika, że działka nr [...] jest ogrodzona murowanym płotem, co do której kwestii organ w ogóle się nie odniósł. Wyjaśnienie tego faktu oraz daty powstania płotu ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem jeżeli faktycznie przedmiotowa działka, w części znajdującej się w pasie drogowym, jest i była na dzień 31 grudnia 1998 r. ogrodzona trwałym, murowanym ogrodzeniem to uzasadnione wątpliwości budzi, czy na tej części pasa drogowego organ sprawował władztwo w formach wymaganych przepisami prawa i czy z tej części pasa drogowego użytkownicy mogli w sposób nieskrępowany korzystać w taki sposób, w jaki korzysta się z drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w aktach administracyjnych brak jest materiału graficznego wskazującego na przebieg drogi wojewódzkiej [...] przez sporną nieruchomość, jednoznacznie obrazującego zakres jej zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu organ nie zebrał całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestii, a zatem naruszył art. 7, art. 72 i art. 80 kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 73 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, wskutek czego Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie wskazuje na spełnienie przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy przez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, w tym przesłanki władania publicznoprawnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentu urzędowego, jakim jest mapa przedstawiająca stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. sporządzona przez biegłego geodetę; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 133 § 1 ppsa przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi; - art. 141 § 4 ppsa przez sformułowanie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, z którego nie wynika, czy zdaniem Sądu pierwszej instancji przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną została faktycznie spełniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że skoro w aktach sprawy znajduje się mapa regulacji pasa drogowego z projektem podziału nieruchomości, uwzględniająca stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę J. W. w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, to przy braku innych dokumentów urzędowych lub też innych dowodów mogących podważyć ustalenia dokonane przez ww. geodetę, twierdzenia Sądu pierwszej instancji o braku materiału graficznego wskazującego na przebieg drogi wojewódzkiej przez sporną nieruchomość jest niezasadne. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że organ w skardze kasacyjnej nie przedstawił wszystkich okoliczności sprawy. Wskazał, że mapa z projektem podziału nieruchomości została sporządzona bez wizji lokalnej nieruchomości, gdyż nie został o niej poinformowany, a ponadto geodeta nie mógł mieć dostępu do jego działki z uwagi na jej ogrodzenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Wniesiona w sprawie niniejszej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, czyli naruszenia prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 133 § 1 i 141 § 4 ppsa. W rozpoznawanej sprawie uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne na tym etapie sprawy, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, na podstawie ustaleń organów administracji publicznej, jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Tymczasem w sprawie uzasadnione wątpliwości budzi właśnie ocena stanu faktycznego przyjętego przez Sąd. Pomimo tego należało jednak na wstępie przytoczyć powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis prawa materialnego, który był podstawą prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji, gdyż wyznaczał on zakres i kierunki postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji, a poprzez to określił również pośrednio przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie orzekających w sprawie organów, wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w tym przepisie, zostały w stosunku do przedmiotowej nieruchomości spełnione. Z tym nie zgodził się skarżący - właściciel nieruchomości oraz uwzględniający jego skargę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przedmiot sporu stanowi kwestia rzeczywistego zajęcia działki nr ew. [...], położonej w gminie Z., obręb [...]-S., o pow. [...] ha, pod drogę publiczną - drogę wojewódzką nr [...] relacji Z. – J. – J. - W. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie wyjaśniły bowiem i nie udokumentowały w sposób nie budzący wątpliwości zagadnienia dotyczącego władania nieruchomością. W myśl art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Na akta wspominane w tym przepisie składają się akta nadesłane przez organ administracji i zebrany w nich materiał dowodowy oraz akta sądowe obejmujące pisma procesowe stron. Na ich podstawie sąd przeprowadza właściwą ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji oraz przyjmuje własne stanowisko co do przyjętego przez siebie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 - Przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), a "obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty". Z art. 141 § 4 ppsa należy zatem wywieść obowiązek wskazania stanu faktycznego przyjętego przez sąd, bez którego jednoznacznego ustalenia nie jest możliwa subsumpcja przepisu prawa materialnego. Przyjęcie rzeczywistego stanu faktycznego jest warunkiem koniecznym kontroli legalności decyzji administracyjnej (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 453 i 455). Mając powyższe rozważania na uwadze należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów art. 133 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa. Naruszenie tych przepisów polegało w szczególności na błędnej ocenie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego w wyniku czego również stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd może wywoływać uzasadnione wątpliwości. Trafnie podniósł również skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera sprzeczności. Wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji zauważył w uzasadnieniu orzeczenia, że w aktach sprawy brak jest materiału dowodowego wskazującego na przebieg drogi przez sporną nieruchomość, który obrazowałby zakres jej zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Z tym stwierdzeniem Sądu zgodzić się nie można. W aktach administracyjnych przekazanych przez organ pierwszej instancji znajduje się bowiem dokładna mapa regulacji pasa drogowego drogi nr [...], tj. odcinka drogi przechodzącego przez działkę nr ew. [...], sporządzona przez uprawionego geodetę i uwzględniająca stan zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. (k-14 akt). W tych samych aktach pozostaje również mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez uprawionego geodetę, wraz z wykazem zmian gruntowych, z której wynika, że wydzielona działka nr ew. [...], o pow. [...] ha, została zajęta pod drogę wojewódzką nr [...], a ściśle: pod chodnik (k-15 akt). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 1, 2 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, chodnik stanowi tę część pasa drogowego, która jest przeznaczona dla ruchu pieszego. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że w orzecznictwie podkreśla się wyraźnie, że tego rodzaju dokumenty, jak wyżej wskazane, sporządzone przez uprawnionego geodetę i włączone do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, mają charakter dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 76 kpa, i których wzruszenie mocy dowodowej jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12, CBOSA). W niniejszej sprawie nie podważono skutecznie treści znajdujących się w aktach i wymienionych wyżej dokumentów kartograficznych i nie przedstawiono stosownego przeciwdowodu. Odnosząc się jednocześnie do argumentów podniesionych przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną trzeba zauważyć, że z mapy z projektu podziału nieruchomości wynika, że zapisu powierzchni działki nr ew. [...] dokonano po jej pomiarze na gruncie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół zajęcia wyznaczonej części działki ([...]ha) stanowiącej przedmiot podziału (nr [...]) pod drogę wojewódzką nr [...], tj. pod chodnik (k-12 akt). Z protokołu tego wynika, że sporządzony został w trakcie wznowienia znaków granicznych, w obecności pracownika Zarządu Dróg Wojewódzkich i uprawnionego geodety. Na protokole uczyniono adnotację, że właściciel nieruchomości nie stawił się, zawiadomiony prawidłowo. Z powyższego wynika zatem, że podział nieruchomości poprzedziły prace w terenie. Natomiast co do wskazanej przez skarżącego kwestii dotyczącej ogrodzenia działki, zauważyć wypada, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, argument ten został przez skarżącego podniesiony dopiero w skardze na wydaną decyzję, czyli już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z tego względu nie można skutecznie zarzucać, że orzekające w sprawie organy administracji nie ustosunkowały się do tej kwestii w toku postępowania wyjaśniającego. Nie można także pominąć, że w aktach administracyjnych znajduje się oprócz tego oświadczenie pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych T. Ż. z dnia 20 września 2011 r. wskazujące na fakt władania przedmiotową nieruchomością przez zarządcę drogi, czyli jej utrzymywania m.in. poprzez wymianę i zakładanie znaków, remonty ubytków, koszenie i remonty poboczy, utrzymywanie rowów przydrożnych i odśnieżanie. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji z oświadczenie tego wynika również, że składająca je osoba była pracownikiem zarządcy drogi do końca 1998 r., pełniąc funkcję kierownika Obwodu Drogowego w J. - jednostki w której gestii należało utrzymanie drogi nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że wymienione wyżej prace mogły odbywać się bez wiedzy właściciela przedmiotowej nieruchomości, co nie oznacza, że on sam z własnej inicjatywy nie mógł także wykonywać pewnych prac w pasie drogowym (np. odśnieżania chodnika, koszenia trawy na poboczu). Należy w tym miejscu zwrócić dodatkowo uwagę na wspomnianą wyżej i podniesioną w skardze kasacyjnej wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z jednej bowiem strony Sąd pierwszej instancji zauważył najpierw, że organy administracji rozpoznające sprawę prawidłowo uznały, że zaistniały przesłanki dotyczące urządzenia drogi, a z mapy projektu podziału nieruchomości wynika, że działka nr ew. [...] znajduje się w pasie drogi publicznej nr [...], aby w dalszej części uzasadnienia stwierdzić, że w aktach brak jest dokumentów potwierdzających władztwo nad nieruchomością oraz brak w nich materiału graficznego wskazującego na przebieg drogi przez tę nieruchomość. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się tymczasem, że uzasadnienie wyroku spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 ppsa elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość (zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, CBOSA). Inaczej jeszcze zauważono, że wewnętrzna sprzeczność zawartej w uzasadnieniu wyroku argumentacji i niewskazanie jednoznacznych motywów prawnych, które zadaniem sądu czyniły koniecznym uchylenie kontrolowanych decyzji, nie pozwala na merytoryczną ocenę wyroku przez sąd kasacyjny i już tylko z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie może się ostać (wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1404/09, CBOSA). Mając to wszystko na uwadze, a więc fakt, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jako niespójne, nie odpowiada w pełni wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 ppsa, a ponadto również to, że Sąd pierwszej instancji, naruszając art. 133 § 1 ppsa, przyjął w istocie za podstawę swojego rozstrzygnięcia inne okoliczności faktyczne niż te, które wynikają z materiału dowodowego sprawy i z zawartych w nim dokumentów - należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Powyższe uchybienia procesowe uzasadniają bowiem ocenę, że zarówno przyjęty za podstawę wyroku stan faktyczny, jak i kontrola prawidłowości ustalenia tego stanu w toku postępowaniu administracyjnego nie były prawidłowe. Tym samym na uwzględnienie zasługiwał również podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.