I SA/Wa 213/14

Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S., K. S., W. S., G. S. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt położony w [...], w dzielnicy [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne, z obrębu [...], nr [...], o pow. [...] m2 oraz [...], o pow. [...] m2. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] m.in. na działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, z przeznaczeniem na poszerzenie drogi wojewódzkiej – ul. [...] Na skutek rozpoznania odwołania Marszałka Województwa [...], decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. oraz zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Przy czym wskazane uprzednio wydzielone działki zostały przeznaczone pod drogę gminną – ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2007 r. i w tym dniu przedmiotowe działki stały się własnością Miasta [...]. Poprzednia właścicielka nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt przeznaczony pod drogę publiczną. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił odszkodowanie za przedmiotowy grunt, które to orzeczenie zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że stan przedmiotu wyceny w operacie szacunkowym powinien być określony na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] ustalił za opisaną powyżej nieruchomość, która stała się własnością [...], odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł i przyznał je na rzecz następców prawnych wnioskodawczyni: K. S. w 3/16 części, tj. w kwocie [...] zł, G. S. (3/16 części) – [...] zł, W. S. (3/16 części) – [...] zł, J. S. (3/16 części) – [...] zł, W. S. (4/16) – [...] zł. Do zapłaty odszkodowania zobowiązany został Prezydent [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedmiotowy grunt przeznaczony został pod drogę gminną - ul. [...]. Z uwagi na fakt, że rokowania dotyczące wysokości odszkodowania zakończyły się niepowodzeniem, organ ustalił jego wysokość w oparciu o opinię szacunkową, sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę. Sporządzony operat organ uznał za mogący stanowić podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych osób na rzecz których przyznane zostało odszkodowanie. Wniósł o jej uchylenie i przyznanie odszkodowania w kwocie [...] zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że z uwagi na rozbieżność stanowisk między [...] a poprzednimi właścicielami nieruchomości nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość podczas rokowań. W sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby postępowania operacie szacunkowym, określono wartość nieruchomości zajętej pod poszerzenie drogi publicznej – ul. [...] w [...] w oparciu o ceny uzyskane na rynku dzielnicy [...], obejmujące nieruchomości niezabudowane. Rzeczoznawca wykonał wycenę w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Oceniając ww. operat szacunkowy organ stwierdził, że zawiera on wszelkie elementy formalne przewidziane przez § 56 oraz § 57 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nie stwierdził też błędów obliczeniowych, wewnętrznych niespójności opisowych lub innych wad konstrukcyjnych tego operatu, pozwalających na uznanie go za nieprzydatny dowód w sprawie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez W. S., w odwołaniu, kwestionującego ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, organ stwierdził, iż nie może wkraczać w merytoryczny zakres wykonanej wyceny. Z powyższych względów uznał decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. za prawidłową i zgodną z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: W. S., K. S., W. S., G. S. i J. S. (obecnie B.). Zarzucili jej naruszenie przepisów postpowania, tj. art. 7 i 8 kpa, przez nieuwzględnienie interesów skarżących, w szczególności prowadzenie postępowania przez organ w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej. W związku z czym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia organu I instancji lub zmianę zaskarżonej decyzji i uzupełnienie przyznanego odszkodowania o kwotę [...] zł. Złożyli także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazali, że wysokość odszkodowania została zaniżona w stosunku do odszkodowań wypłaconych sąsiadom. Fakt ten wynika m.in. z informacji zdobytych w Urzędzie Gminy [...] oraz treści ofert znajdujących się w internecie w 2008 r. Ponieważ decyzje odszkodowacze powinny być podjęte już w 2008 r., a w wyniku bezczynności urzędniczej, wydane zostały dopiero w 2012 r. i 2013 r., to brak działań organu nie może rodzić ujemnych skutków dla uczestników postępowania. Strony podniosły, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutu, iż w okresie 5 lat trwania postępowania doszło do znacznego spadku wartości nieruchomości. Ustalona wartość nie jest adekwatna do rzeczywistej szkody. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "ppsa" sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ww. art.). Zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, gminną - ul. [...]. Skarżący w złożonej do Sądu skardze podniósł zarzut dotyczący zaniżenia wysokości odszkodowania, bowiem w stosunku do innych nieruchomości sąsiednich, organy orzekały wyższe odszkodowania. Ponadto jak wynikało z ofert sprzedaży nieruchomości zamieszczonych w intrenecie w 2008 r., ceny były wówczas wyższe, niż wartość przedmiotowej nieruchomości określona w odszkodowaniu. Z tego względu prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania budzi zastrzeżenia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy postępowanie, zakończone kwestionowaną decyzją zostało przeprowadzone prawidłowo, w tym zwłaszcza, czy organ powinien rozstrzygnąć o wysokości odszkodowania w oparciu o przedłożoną opinię biegłego, czy też nie uznać jej wartości dowodowej. Na wstępie rozważać wskazać należy, że skarżone rozstrzygnięcie organu dotyczy ustalenia odszkodowania w oparciu o ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zatem fundamentalne znaczenie dla zrozumienia mechanizmu nabycia działek przeznaczonych pod drogę publiczną z mocy prawa na rzecz podmiotów publicznoprawnych ma treść art. 98 powyższej ustawy. Przepis ten stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (§ 1 ww. art.). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że w przypadku nieuzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania, jest ono ustalane w oparciu o zapisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Z uwagi zatem na fakt przejęcia przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną, a następnie złożenie wniosku przez byłą właścicielką gruntu o odszkodowanie i niepowodzenie rokowań, dotyczących wartości odszkodowania, zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące odszkodowań oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W art. 130 ust. 1 ustawodawca określił, że wysokość odszkodowania ustala się, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Natomiast przepis art. 154 tej ostatniej ustawy stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przez organy administracji, sporządzony został właśnie na podstawie wskazanych uprzednio regulacji, ustawowych, a także wymienionego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. dzień, na który przyjęła stan nieruchomości, w sąsiedztwie wydzielonych działek od wschodu i północy znajdowały się nieruchomości niezabudowane, od południa rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i od zachodu pas drogowy ul. [...]. Po przeciwnej stronie ulicy również znajdowały się tereny niezainwestowane. W dalszym sąsiedztwie grunty słabo zainwestowane. Przedmiotowy grunt znajdował się w zasięgu sieci elektroenergetycznej, gazowej i wodociągowej. Nieruchomość ta przed dokonanym podziałem miała kształt prostokąta o przeciętnym stosunku boków, równej powierzchni i była niezabudowana, porośnięta trawą i miejscami zakrzaczona. Grunt ten nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego, lecz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...]), według którego teren, na którym znajduje się wyceniana działka, oznaczony jest symbolem [...] – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy. Wysokość zabudowy do 12 m nad poziom terenu. Biegła objęła analizą ceny uzyskiwane na rynku dzielnicy [...], obejmujące nieruchomości niezabudowane. Uznała, że w latach 2010-2012 ceny były "stabilne" w związku z czym jednostkowe ceny transakcyjne przyjęto w wysokości nominalnej, bez ich aktualizacji. Do analizy przyjęła 13 transakcji z obrotu nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną. W oparciu o przeprowadzoną analizę przyjęła: poziom cen z daty wydania decyzji o odszkodowaniu (rozumianej jako data wyceny), stan nieruchomości na dzień [...] marca 2007 r. – tj. datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zaś wartość gruntu określiła według aktualnego sposobu jej użytkowania. Wartość rynkową nieruchomości określiła jako iloczyn 1m2 gruntów (przeznaczenie przeważające) i jej powierzchni. Ponadto określiła cechy rynkowe wpływające na poziom cen na rynku lokalnym, tj: lokalizacja, wyeksponowanie, renoma, pozycja na rynku lokalnym (30%); uzbrojenie terenu w media infrastruktury technicznej, pozycja na rynku (15%); dostępność komunikacyjna, dostępność do obiektów użyteczności publicznej (15%); powierzchnia i kształt działki (20%); sąsiedztwo i otoczenie (20%). W wyniku przeprowadzonej analizy ustaliła, że wartość rynkowa 1 m2 wycenianej działki to kwota [...] zł, zaś aktualna wartość rynkową nieruchomości – [...] zł. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii nie może zasługiwać na uwzględnienie. Warto przy tym wskazać, że zgodnie z art. 157 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ten sam przepis stanowi, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Z powyższego art. wynika m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. W skardze strona skarżąca powołała się na postępowania, które prowadzone były w związku z przejęciem innych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie oraz na oferty rynkowe, które znajdowały się w sieci internet w 2008 r. Jednak nie zleciła wykonania własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości. Gmina nie przedłożyła także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie ww. art. 157 ust. 1, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami - jest niewystarczające w ocenie Sądu dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. W tym miejscu należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1291/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd ten wskazał, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W odwrotnym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ. Z tego też względu, skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08 (LEX nr 594991), że: "Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków". Odnosząc się natomiast do zarzutu, że skarżący podniósł stratę w związku z obniżeniem wartości gruntów po 2008 r., z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, uznać należy, że powołany uprzednio przepis art. 130 ust. 1 w sposób precyzyjny określa, że wysokość odszkodowania ustala się w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu – co w niniejszej sprawie mało miejsce. Ustawodawca nie przewidział w ustawie żadnych innych rekompensat dla byłego właściciela nieruchomości, z tytułu spadku wartości nieruchomości w okresie prowadzenia postepowania. Warto także zaznaczyć, że biegła w operacie szacunkowym przyjęła do analizy transakcje nieruchomościami z lat 2010 i 2011 r. i uznała, że w okresie tym ceny były "stabilne". Powyższe powoduje zatem, że zarzuty skargi należy uznać za całkowicie nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 kpa. Przy czym odmienna ocena strony pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć. Z powyższych względów na zasadzie art. 151 w zawiązku z art. 119 pkt 2 i 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.