V SA/Wa 315/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności finansowej ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. M., zwany dalej "Skarżącym", w dniu [...] sierpnia 2011 r. złożył do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "Agencja", wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Pismem z [...] marca 2012 r. nr [...] Agencja odmówiła Skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 169, poz. 1141) – dalej: rozporządzenia z 13 września 2010 r. Na skutek złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] kwietnia 2012 r. poinformowano Skarżącego pismem z [...] czerwca 2012 r. o pozytywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z [...] września 2012 r. nr [...] Agencja po ponownej weryfikacji wniosku odmówiła Skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1b oraz § 14 ust. 6 rozporządzenia z 13 września 2010 r. Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] września 2012 r. i przywróceniu wniosku do ponownego rozpatrzenia Agencja pismem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówiła Skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1b oraz § 14 ust. 6 rozporządzenia z 13 września 2010 r. Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] stycznia 2013 r. i przywróceniu wniosku do ponownego rozpatrzenia Agencja pismem z [...] czerwca 2013r. nr [...] odmówiła Skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 13 września 2010 r. Na skutek rozpatrzenia kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia z [...] lipca 2013 r. i przywrócenia wniosku do ponownej oceny Agencja pismem z [...] października 2013r. nr [...] odmówiła Skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b w nawiązaniu do §14 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 13 września 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia pomoc w ramach działania przyznaje się jeżeli wysokość szkód spowodowanych w gospodarstwie, oszacowanych przez komisję, o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 i nr 227 poz. 1505, z 2009 r. Nr 115, poz. 961 oraz z 2010 r. Nr 76, poz. 490) wynosi: a) Średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiła szkoda, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiła szkoda, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej produkcji w gospodarstwie rolnym – w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich w rozumieniu ustawy z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921, z 2008 r. Nr 171, poz. 1056, z 2009 r. Nr 223, poz. 1775 oraz z 2010 r. Nr 127, poz. 857), lub rybach oraz b) Nie mniej niż 10 000 zł – w budynkach, budowlach, maszynach lub urządzeniach służących do produkcji rolnej, sadach lub plantacjach wieloletnich, lub stadach podstawowych zwierząt gospodarskich. Organ wyjaśnił, iż warunki te muszą być spełnione łącznie. Ponadto wskazał, iż z dostarczonego protokołu nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. zweryfikowanego przez Terenową Komisję z G. w dniu [...] lutego 2012 r. wynika, że Wnioskodawca nie poniósł szkody w środkach trwałych. W związku zatem z niespełnieniem przez Wnioskodawcę kryterium dostępu do programu określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. rozporządzenia nastąpiła odmowa przyznania pomocy. Agencja wyjaśniła, iż odstąpiła od ponownego wezwania Wnioskodawcy w formie pisemnej do usunięcia braków, gdyż zaszły niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy w ramach przedmiotowego działania. W dniu [...] października 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) Skarżący wezwał Prezesa Agencji do usunięcia naruszenia prawa, które zostało rozpatrzone w sposób negatywny pismem z [...] stycznia 2014 r. W skardze z [...] grudnia 2013 r. Z. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2013 r. odmawiającego przyznania Skarżącemu pomocy i uznanie, iż przysługuje mu uprawnienie do przyznania pomocy w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych", a nadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. V SA/Wa 2283/13 oraz dowodów z dokumentów znajdujących się z aktach postepowania przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (znak [...]). Przedmiotowej odmowie przyznania pomocy zarzucił naruszenie: 1. przepisu § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2010 r. Nr 169 poz. 1141 z późn. zm.) poprzez odmowę przyznania pomocy pomimo poniesienia przez Skarżącego na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, tj. huraganu i deszczu nawalnego w dniu 20 lipca 2011 roku, szkód w sadach i plantacjach wieloletnich; 2. przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427 z późn. zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483) poprzez naruszenie zasady praworządności i oparcie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" na Protokole szacowania szkód sporządzonym w oparciu o niebędące źródłem obowiązującego prawa wytyczne Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - informację dla komisji powołanych przez wojewodę dotyczącą ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę; 3. przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego; 4. przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z §14 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez niepodanie merytorycznych przyczyn odmowy przyznania pomocy. W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie, wskazując iż podnoszone w skardze zarzuty w zakresie niepodania merytorycznych przyczyn odmowy przyznania pomocy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz oparcia odmowy przyznania pomocy na protokole szacowania szkód są bezzasadne. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego przedstawił opinie Wojewody oraz protokół kontroli nr [...] Urzędu Gminy w J., poz. g. na okoliczność potwierdzenia szkody w uprawie truskawki jako szkody w środkach trwałych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot skargi zostało wydane na skutek zastosowania przez organ trybu autokontroli. Pismem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2013 r. stwierdzono, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy nastąpiło z naruszeniem prawa. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stwarza możliwość dokonania autokontroli przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Może on w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jedyny warunek jaki organ winien spełnić przy wydawaniu aktu w ramach autokontroli, to uwzględnienie skargi w całości. Zarówno w doktrynie (A. Kabat, Instytucje autokontroli w ujęciu ustawy o NSA [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof. J. Filipka, s. 312. K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu administracyjnym PiP 2004, z. 1, s. 60 i nast.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze LexisNexix, W-wa 2006, s. 162 i nast., jak i orzecznictwie (przykładowo wyroki NSA z 3 marca 1989 r. IV SA 1176/88, GAP 1989, nr 25/26, z 30 stycznia 1984 r. II SA 1754/83, GAP 1987, nr 10 s. 46, z dnia 1 grudnia 1986 r. I SA 314/86, niepubl., z dnia 18 lipca 1983 r. I SA 473/83, GAP z 1989 r. nr 10, z dnia 11 grudnia 1997 r. I SA/Po 564/97, uchwała NSA z 20 marca 2000 r. OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94, wyrok z 18 lutego 2004 r. III SA 1804/2, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 9) powszechnie przyjmuje się, iż warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Wprawdzie powołane orzeczenia zostały wydane pod rządami art. 200 § 2 k.p.a., bądź art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jednakże w obu poprzednich regulacjach prawnych zawarty był - podobnie jak w obecnie obowiązującej ustawie z 30 sierpnia 2002 r. - warunek uwzględnienia skargi w całości. W wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt III SA 1804/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Tenże Sąd w wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 712/05 stwierdził, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, to znaczy uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi jak i wskazanej w niej podstawy prawnej (Lex nr 194738). Skarga Z. M. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2013 r. (k. 2-20 akt sądowych sprawy o sygn. akt V SA/Wa 2283/13) zarzucała naruszenie: 1. § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 169, poz. 1141 ze zm.) poprzez odmowę przyznania pomocy pomimo poniesienia przez skarżącego na skutek niekorzystnych zjawisk atmosferycznych tj. huraganu i deszczu nawalnego w dniu 20 lipca 2011 r., szkód w sadach i plantacjach wieloletnich; 2. przepisu art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.)w związku z art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i oparcie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracania potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" na Protokole szacowania szkód sporządzonym w oparciu o niebędące źródłem obowiązującego prawa wytyczne Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – informację dla komisji powołanych przez wojewodę dotyczącą ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę; 3. przepisu art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego; 4. przepisu art. 22 ust 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez niepodanie konkretnych przyczyn odmowy przyznania pomocy. Jako żądanie (wnioski) skargi – na które składały się ww. zarzuty - skarżący podniósł, że wnosi "o uchylenie zaskarżonej odmowy przyznania Skarżącemu pomocy przez ARiMR i przyznanie pomocy (...)". Porównanie treści skargi (tj. jej zarzutów, wniosków i podstawy) z rozstrzygnięciem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawartym w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. (k. 394 akt adm.) prowadzi do wniosku, iż wydając ww. pismo w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ uwzględnił skargę jedynie w części stwierdzając, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznania pomocy w ramach PROW na lata 2007-2013 w zakresie działania "Przywracania potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" zostało rozpatrzone pozytywnie. Z uzasadnienia ww. pisma wynika także, iż organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania pomocy na wniosek skarżącego nastąpiło z naruszeniem prawa w toku postępowania art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż podstawa prawna i faktyczna odmowy przyznania pomocy była nieprawidłowa. Organ nie uznał w całości zarzutów skargi za zasadne, bowiem zaprezentował odmienną od przedstawionej w skardze ocenę prawną aktu podlegającego autokontroli, odmawiając w rezultacie przyznania pomocy w zakresie działania "Przywracania potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych". Przywrócenie wniosku skarżącego do ponownej weryfikacji nie można utożsamić z uchyleniem aktu rozstrzygającego o odmowie przyznania pomocy. Zaś o przyznanie pomocy wnosił skarżący. Oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Organ zaś wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/12, publ. CBOiS). W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko skarżącego, iż działanie organu miało na celu jedynie przedłużenie postępowania, a w konsekwencji brak pozytywnego rozstrzygnięcia. Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia po ponownej weryfikacji wniosku nie było zatem zasadne z uwagi na nieskuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2013 na skutek naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie ARiMR. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348, z późn. zm.).