V SA/Wa 1011/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi B. i Spółka Sp. jawnej w P. przy udziale "S." Sp. z o.o. w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz B. J.i i Spółka sp. jawna w P. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi B. sp.j. (zwana dalej: skarżącą) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. S. Sp. z o.o. w F. (uczestnikowi postępowania sądowego) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, która zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. S. Sp. z o.o. złożyła [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2010 r. We wniosku zadeklarowane zostały grunty rolne o powierzchni łącznej 55,30 ha, położone na działkach ewidencyjnych nr: [...]. Następnie S. Sp. o.o. złożyła [...] lipca 2010 r. zmianę do wniosku o przyznanie płatności na 2010 r. w zakresie deklaracji działek rolnych A, B, C, D, E, co dało w sumie ogólną powierzchnię 43,10 ha. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Kierownik BP ARiMR w B., w związku z wykryciem konfliktu krzyżowego dotyczącego deklaracji tych samych działek ewidencyjnych o numerach: [...] przez dwóch różnych producentów rolnych, wezwał P. M. - reprezentanta S. Sp. z o.o. oraz reprezentanta skarżącej do złożenia wyjaśnień dotyczących wykrytej nieścisłości w sprawie. W dniu 21 grudnia 2010 r. do BP ARiMR w B. wpłynęła kserokopia dokumentacji zgromadzonej przez BP ARiMR w P. dotyczącej wniosku o przyznanie płatności "B." Sp. j. Następnie 26 stycznia 2011 r. Kierownik BP ARiMR w B. wezwał P. M. - reprezentanta S. Sp z o.o. - do uzupełnienia wyjaśnień dotyczących sposobu użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie P. M. złożył w organie pismo, w którym podtrzymał stanowisko dotyczące użytkowania spornych gruntów, także wniósł o przesłuchanie na tę okoliczność świadków: W. K., Z. B., A. R. i T. S. Kierownik BP ARiMR pismem z 3 lutego 2011 r. wezwał wymienionych świadków oraz P. M. do złożenia wyjaśnień na dzień 24 lutego 2011 r. w sprawie użytkowania gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych: [...]. Natomiast 23 lutego 2011 r. do postępowania zgłosiła się - reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. Z. W., która wskazała, że jest właścicielem i posiadaczem przedmiotowych nieruchomości rolnych od listopada 2009 r. a także ich wyłącznym użytkownikiem. Kierownik BP ARiMR w B. postanowieniem z [...] marca 2011 r. uznał B." Sp. j. jako stronę przedmiotowego postępowania. P. M. reprezentujący S. Sp. o.o. 24 lutego 2011 r. złożył wniosek o przesunięcie terminu przesłuchania świadków. W związku z tym Kierownik BP ARiMR pismem z 28 marca 2011 r. ponownie wezwał ww. świadków na 8 kwietnia 2011 r. W tym dniu wpłynęły wnioski świadków o przesunięcie terminu przesłuchania, a P. M. złożył pismo zawierające prośbę o ich przesłuchanie. Organ wyznaczył kolejny termin przesłuchania na 6 maja 2011 r. P. M. 26 kwietnia 2011 r. złożył kolejny wniosek o przesunięcie terminu przesłuchania ze względu na wezwanie Sądu Rejonowego w G. do obowiązkowego stawiennictwa na rozprawie. Powyższy wniosek nie został przez Kierownika BP ARiMR uwzględniony, o czym strona została poinformowana pismem z 9 maja 2011 r. Natomiast 20 maja 2011 r. Wójt gminy N. przekazał do BP ARiMR w B. dokumentację dotyczącą wyznaczonego na 12 maja 2011 r. przesłuchania T. S. Pismem z 20 maja 2011 r. Kierownik BP ARiMR poinformował strony o zakończeniu przedmiotowego postępowania i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. S. Sp. z o.o. w piśmie z 27 czerwca 2011 r. wniosła prośbę o przesłuchanie wskazanych świadków, jak również o przesłuchanie w charakterze świadków użytkowników działek sąsiadujących ze spornymi gruntami. Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił S. Sp. z o.o. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmianę wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej, gdzie do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 2 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Tym samym realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego opiera się na wykonaniu założeń dotyczących sposobu uprawy i korzystania z gruntów rolnych objętych zobowiązaniem w sposób określony w planie działalności rolnośrodowiskowej. Zatem plan działalności rolnośrodowiskowej jest zasadniczym dokumentem stanowiącym wytyczną do realizacji podjętego zobowiązania. Dalej organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania strona przedstawiła plan działalności rolnośrodowiskowej prowadzonej dla wariantu 2.4 jak i 3.1 nie uwzględniający zmian w realizacji ww. wariantów dokonanych w 2010 r. We wniosku o przyznanie płatności z [...] maja 2010 r., wnioskodawca zadeklarował prowadzenie działalności rolnośrodowiskowej w ramach wariantów 2.2 oraz 6.1 na powierzchni 55,30 ha. Zgodnie z dokumentem zmiany do wniosku złożonym [...] lipca 2010 r., uległ zmianie sposób realizacji zobowiązania w ramach wariantów 2.4 oraz 3.1 dla wszystkich zadeklarowanych działek rolnych. W planie działalności rolnośrodowiskowej złożonym 22 listopada 2010 r. wskazano realizację zaciągniętych zobowiązań rolnośrodowiskowych na powierzchni użytków rolnych na działce rolnej A, B, C, D, E oraz sumaryczną powierzchnię użytkowanej w ramach wariantów 2.4 oraz 3.1 wynoszącą 55,30 ha, a zatem nie uwzględniono zmniejszenia powierzchni użytków rolnych na działce rolnej A, B, C oraz zwiększenia powierzchni użytków rolnych na działce rolnej D, E, co dało w sumie powierzchnię ogólną, użytkowaną w ramach wariantów 2.4 oraz 3.1 wynoszącą 43,10 ha. Reasumując Kierownik BP ARiMR stwierdził, iż w 2010 r., strona wnioskująca o płatność, realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe niezgodnie z planem i tym samym nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. Sp. z o.o. w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem uzupełnienia postępowania dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o poprawne i pełne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] grudnia 2011 r. Nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – zwanej dalej: k.p.a.) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że istotnym środkiem dowodowym w sprawie są zeznania świadków, a organ I instancji nie wypełnił dyspozycji art. 75 k.p.a., ponieważ do momentu wydania zaskarżonej decyzji nie przesłuchał wskazanych przez stronę świadków, o których przesłuchanie na każdym etapie postępowania wnioskowała strona. Okoliczność ta miała istotne znaczenie, ponieważ podstawą odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej było stwierdzenie przez organ I instancji o braku realizacji założeń planu rolnośrodowiskowego. Organ II instancji za bezsporne uznał, że świadkowie w swoich pismach informowali o niemożności stawienia się w wyznaczonych terminach na przesłuchanie, dlatego strona w prowadzonym postępowaniu pozbawiona została prawa wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. W ocenie organu II instancji Kierownik BP ARiMR w B. ponownie rozpatrując sprawę winien przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz stosownych świadków celem ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii użytkowania gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych o nr [...]. Skargę na powyższą decyzję złożył uczestnik postępowania administracyjnego B. Sp. j., którą zaskarżył w całości decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR w W. z [...] grudnia 2011 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niezastosowanie w sprawie: a) § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, według którego płatność rolnośrodowiskowa przysługuje wyłącznie rolnikowi, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; b) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi wyłącznie do powierzchni działek rolnych będących w jego posiadaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i w rzeczywistości miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) błędne zastosowanie art. 7 k.p.a., polegające na uznaniu, że na organie prowadzącym postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej ciąży obowiązek podejmowania - z urzędu lub na wniosek stron - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, chociaż obowiązek ten został wyłączony przez art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu); b) błędne zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, że na organie prowadzącym postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego, chociaż obowiązek ten został wyłączony przez art. 21 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o wspieraniu; c) niezastosowanie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; d) niezastosowanie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej ma obowiązek wydać decyzję odmawiającą przyznania tej płatności w razie niewykazania przez wnioskodawcę - jako podmiot, na którym spoczywa ciężar dowodu - faktu spełnienia określonych w ustawie o wspieraniu oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym przesłanek jej uzyskania; e) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe, wybiórcze oraz niespójne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w którym jedynie selektywnie odniesiono się do ustaleń organu pierwszej instancji, czym uchybiono podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, a mianowicie: zasadzie pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadzie wyjaśniania zasadności przesłanek leżących u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.); okoliczność ta doprowadziła do sformułowania w decyzji błędnych, niespójnych i niejasnych wytycznych, którymi z mocy art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. - w razie nieuchylenia zaskarżonej decyzji - będzie związany organ I instancji. Po szczegółowym ustosunkowaniu się do powyższych zarzutów skarżąca dodatkowo zarzuciła, iż wnioskowane przez S. przesłuchanie świadków i dokonanie oględzin działek miało wyłącznie na celu udowodnienie faktu rzekomego dokonania na działkach pod koniec lipca 2010 r. zabiegu agrotechnicznego polegającego na ich nielegalnym skoszeniu, a tym samym rozważane dowody - niezależnie od tego, że organ I instancji uczynił wszystko, by doprowadzić do przesłuchania świadków, co uniemożliwiły działania S., a żądanie oględzin było w oczywisty sposób bezzasadne - należało w świetle prawa pominąć. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. przedmiotem dowodu może być bowiem jedynie okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a skoro, jak podniósł pełnomocnik skarżącej, według orzecznictwa sądów administracyjnych jednorazowe dokonanie zabiegu agrotechnicznego nie prowadzi do uznania określonego podmiotu za posiadacza działki rolnej, to zarzuty S. dotyczące nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, uwzględnione następnie przez Dyrektora [...] OR ARiMR w zaskarżonej decyzji, należy uznać za całkowicie bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 651/12 oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku wniosła B. Sp. j. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1879/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny za skuteczne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku rozpoznania zarzutów skargi dotyczących istotnych kwestii, a mianowicie: własności przedmiotowych nieruchomości, stwierdzonego w aktach sprawy faktu powodzi i zalania przedmiotowych terenów, także faktów przyznanych przez Spółkę S., dotyczących zmian w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, nieuwzględnionych w planie działalności rolnośrodowiskowej. NSA podkreślił, że tylko przy prawidłowym uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę, a w przypadku braku odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi skontrolowanie legalności zaskarżonego orzeczenia staje się znacząco utrudnione. Biorąc zatem pod uwagę w stanie faktycznym sprawy brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanych powyżej kwestii uniemożliwiała dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. NSA za skuteczny uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 78 k.p.a., polegający na uznaniu za przedmiot dowodu okoliczności niemającej znaczenia dla sprawy, a mianowicie przesłuchania wskazywanych świadków, w kontekście zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, z których wynika, że przedmiotowe tereny były zalane na skutek powodzi i obfitych opadów, a w konsekwencji nie można było dokonać na tych działkach koszenia w 2010 r. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że tereny te najpierw nie były koszone, bo były zalane, później nie był czego kosić. Świadczą o tym następujące dokumenty: kopia protokołu kontroli P. SA wraz z pismem z [...] października 2010 r. i zdjęciami, protokół z lustracji gospodarstwa załączony do pisma skierowanego do ARMiR Biura Powiatowego w P. z [...] września 2010 r., w którym skarżąca kasacyjnie poinformowała, że działki A, B, C nie były w 2010 r. koszone, zaświadczenie Burmistrza Gminy M. z [...] września 2010 r. stwierdzające fakt całkowitego zalania przedmiotowych łąk w okresie od maja do pierwszej połowy lipca 2010 r. spowodowane wylaniem O. oraz obfitymi opadami deszczu. Fakt wysokiego nasączenia gleby wodą w okresie od połowy lipca do dnia wydania zaświadczenia, a tym samym niemożność skoszenia łąk, opinia przyrodnicza K. w S. z [...] września 2010 r. stwierdzająca niemożność skoszenia w sezonie wegetacyjnym przedmiotowych łąk oraz fakt, iż nie były one koszone w bieżącym roku. W ocenie NSA, uwzględniając wskazany w przedstawionych dokumentach stan faktyczny, brak było podstaw prawnych do uznania przez Sąd I instancji zasadności uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, w celu przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków. NSA wskazał, że w ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do powtórnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem zaprezentowanej argumentacji dotyczącej wymogów uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK sygn. akt 1879/12 wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej. Mając zatem na względzie z jednej strony powyższe uwarunkowania, z drugiej zaś treść skargi złożonej przez skarżącą uznać trzeba, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2014 r. uznał za trafne zarzuty dotyczące braku rozpoznania zarzutów skargi dotyczących istotnych kwestii, a mianowicie: własności przedmiotowych nieruchomości, stwierdzonego w aktach sprawy faktu powodzi i zalania przedmiotowych terenów, także faktów przyznanych przez Spółkę S., dotyczących zmian w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, nieuwzględnionych w planie działalności rolnośrodowiskowej. NSA uznał także, że przesłuchania wskazywanych przez S. świadków, w kontekście zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, z których wynika, że przedmiotowe tereny były zalane na skutek powodzi i obfitych opadów, a w konsekwencji nie można było dokonać na tych działkach koszenia w 2010 r. było – w świetle art. 78 k.p.a. – okolicznością niemającą znaczenia dla sprawy. Mając na uwadze powyższe wytyczne NSA, Sąd na wstępie wskazuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a., oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji (p. T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z 23 września 1986 r. II AZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/145). Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2003, IV SA1496/02 M. Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z 2 kwietnia 2001 r. IV SA 208/99 Lex nr 547/45. W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Berek W-wa 2004, str. 207). Wniesienie odwołania powoduje więc przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy, może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i prawnego a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że skoro organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wbrew ocenie organu I instancji, stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób dostateczny, to powinien przede wszystkim wskazać, dlaczego dotychczas zgromadzony materiał w sprawie (bardzo szeroko i skrupulatnie przedstawiony w uzasadnieniu decyzji I instancji) nie jest materiałem wystarczającym do merytorycznego rozpoznania odwołania. Samo zaś wskazanie, że powinien być przeprowadzony także dowód z przesłuchania zgłaszanych przez S. Sp. z o.o. świadków jest niewystarczający do uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania. Dla decyzji kasacyjnej konieczne jest wystąpienie normatywnej przesłanki tj. stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, z przyczyn wyżej już omówionych, a nie jest ono możliwe do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. Sąd zgadza się z zarzutami skargi, że organ odwoławczy w sposób niestaranny, wybiórczo i niedokładne – inaczej niż w decyzji I instancji – przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji, w tym zawarł niezgodne z prawdą stwierdzenie, że wnioskowani przez S. Sp. z o.o. świadkowie usprawiedliwiali swoją nieobecność oraz pominął okoliczności, iż przedstawiciel tego podmiotu nie pojawił się na żadnym z wyznaczonych przesłuchań, każdorazowo wnioskując jedynie w ostatniej chwili, o przesunięcie terminu przeprowadzenia wskazanego dowodu. Ponadto uzasadnienie jest niespójne w zakresie sformułowanych wniosków, z jednej strony organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, a z drugiej strony – nie uzupełniając we własnym zakresie w żaden sposób materiału dowodowego – kategorycznie stwierdził wystąpienie innego stanu faktycznego niż wskazany przez organ I instancji, nie określając jednak, jak ów inny stan faktyczny miałby się przedstawiać i z czego wynika odmienność poczynionych w tym przypadku ustaleń. Skarżąca celnie zarzuca, że treść uzasadnienia, przy jednoczesnym zupełnym pominięciu merytorycznego stanowiska BTUZ zaprezentowanego w pismach składanych w toku postępowania, nie tylko nie wzmacnia, lecz wręcz podważa zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz oznacza zlekceważenie obowiązku wyjaśnienia zasadności przesłanek leżących u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Sąd wskazuje, że zgodnie z zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmianę wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej, gdzie do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 2 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Tym samym realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego opiera się na wykonaniu założeń dotyczących sposobu uprawy i korzystania z gruntów rolnych objętych zobowiązaniem w sposób określony w planie działalności rolnośrodowiskowej. Zatem plan działalności rolnośrodowiskowej jest zasadniczym dokumentem stanowiącym wytyczną do realizacji podjętego zobowiązania. W toku prowadzonego postępowania S. przedstawiła plan działalności rolnośrodowiskowej prowadzonej dla wariantu 2.4 jak i 3.1 nie uwzględniający zmian w realizacji ww. wariantów dokonanych w 2010 r. We wniosku o przyznanie płatności z [...] maja 2010 r., wnioskodawca zadeklarował prowadzenie działalności rolnośrodowiskowej w ramach wariantów 2.2 oraz 6.1 na powierzchni 55,30 ha. Zgodnie z dokumentem zmiany do wniosku złożonym [...] lipca 2010 r., uległ zmianie sposób realizacji zobowiązania w ramach wariantów 2.4 oraz 3.1 dla wszystkich zadeklarowanych działek rolnych. W planie działalności rolnośrodowiskowej złożonym 22 listopada 2010 r. wskazano realizację zaciągniętych zobowiązań rolnośrodowiskowych na powierzchni użytków rolnych na działce rolnej A, B, C, D, E oraz sumaryczną powierzchnię użytkowanej w ramach wariantów 2.4 oraz 3.1 wynoszącą 55,30 ha, a zatem nie uwzględniono zmniejszenia powierzchni użytków rolnych na działce rolnej A, B, C oraz zwiększenia powierzchni użytków rolnych na działce rolnej D, E, co dało w sumie powierzchnię ogólną, użytkowaną w ramach wariantów 2.4 oraz 3.1 wynoszącą 43,10 ha. W związku z powyższym Sąd wskazuje, że organ I instancji zasadnie stwierdził, iż w 2010 r., S. wnioskująca o płatność, realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe niezgodnie z planem i tym samym nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje – jak trafnie zauważa to skarżąca – że zmniejszenie powierzchni rzekomo posiadanych przez S. gruntów rolnych, na których miało być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jak również niedostosowanie do tej zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej są w sprawie bezsporne, gdyż wynikają bezpośrednio z wniosków i oświadczeń samej spółki A. W związku z tym brak jest zasadności aby organ I instancji jak tego chce organ odwoławczy, przeprowadzania w tym względzie dowodów z zeznań wnioskowanych przez S. świadków lub zmiany ustaleń dokonanych kontroli. Tym bardziej, że treść zaskarżonej decyzji nie pozwala ustalić, czy – pomimo jednoznacznie stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych, zadeklarowaną w zmodyfikowanym wniosku, i powierzchnią gruntów rolnych wskazaną w planie działalności rolnośrodowiskowej – organ I instancji, ponownie przeprowadzając postępowanie, miałby wbrew faktom stwierdzić, że wspomniana różnica nie występuje, czy też uznać, iż poważna rozbieżność, występująca między wnioskiem i planem, nie uniemożliwia ubiegania się przez S. o płatność rolnośrodowiskową. Sąd za trafny uznał zarzut dotyczący niezastosowania w sprawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi wyłącznie do powierzchni działek rolnych będących w jego posiadaniu. Sąd zaznacza, że ustalenie okoliczności posiadania tych jest obowiązkiem organu. Tymczasem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania ukierunkowane są na umożliwienie wykazania przez S. okoliczności nie mającej znaczenia dla sprawy, a mianowicie, czy S. dokonała w lipcu 2010 r. jednorazowego zabiegu koszenia trawy. Okoliczność ta, która w świetle innych dowodów potwierdzających powódź jest nie do udowodnienia i nie ma znaczenia dla ustalenia stanu posiadania w 2010 r. Natomiast B. przedstawiając wiarygodne i nie kwestionowane w zaskarżonej decyzji dowody (m.in. pismo z 13 września 2010 r. wystosowane przez spółkę K. sp. z o.o., której B. zleciła koszenie trawy i zbiór biomasy, protokół z lustracji z [...] września 2010 r., podpisany przez doradcę rolnośrodowiskowego, opinia przyrodnicza K. w S. z [...] września 2010 r. oraz zaświadczenie Burmistrza Gminy M. z [...] września 2010 r.) wykazała, że to ona była zarówno właścicielem, jak i posiadaczem przedmiotowych działek. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że S. dokonała skoszenie trawy i zbioru siana pod koniec lipca 2010 r. wskazać należy, że świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych działania ograniczające się do jednorazowego czy sporadycznego zawładnięcia cudzą nieruchomością, w tym wykonanie na niej zabiegu agrotechnicznego, nawet jeśli zostaną udowodnione, nie mogą być traktowane jako przejaw posiadania działki rolnej (p. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. II GSK 228/07; WSA we Wrocławiu z 9 grudnia 2010 r. III SA/Wr 576/10). Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez S. dowodów, w szczególności z zeznań świadków, a tym samym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niezebraniu pełnego materiału dowodowego oraz niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem – jak trafnie zarzucono w skardze – wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznawania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie ustawy o wspieraniu, ponieważ ich działanie zostało zmodyfikowane przez tą ustawę. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 – w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności rolnośrodowiskowej, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (...). Zgodnie z ust. 3 – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W konsekwencji – jak trafnie zarzuca skarżąca – skoro w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, a wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniach dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowej, należy uznać, iż organ II instancji naruszył w istotny sposób przepisy postępowania. Zasadnie skarżąca zarzuca także, że niezrozumiałe są skierowane pod adresem organu I instancji zarzuty dotyczące naruszenia wyrażonej w art. 75 k.p.a. zasady równej mocy środków dowodowych czy wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, skoro wnioskowane przez S. przesłuchanie świadków i dokonanie oględzin działek miało wyłącznie na celu udowodnienie faktu rzekomego dokonania na działkach pod koniec lipca 2010 r. zabiegu agrotechnicznego polegającego na ich nielegalnym skoszeniu, a tym samym rozważane dowody należało w świetle prawa pominąć. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.p.a. przedmiotem dowodu może być jedynie okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a jak przyjmuje się w orzecznictwie, w razie niespełnienia przez wnioskodawcę warunku posiadania działki rolnej, badanie zrealizowania przez niego pozostałych przesłanek przyznania płatności, w tym również prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację ich realizacji, jest bezprzedmiotowe. Podobnie za całkowicie niejasny okazuje się zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 79 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Skoro – pomimo podjęcia przez organ I instancji licznych prób przesłuchania świadków, co konsekwentnie uniemożliwiały działania podejmowane przez S. – nie doszło do przedstawienia tego dowodu, nie sposób zrozumieć, w jaki sposób organ pierwszej I uniemożliwił wnioskodawcy wzięcie udziału w jego przeprowadzeniu. Tym bardziej, że udział S. w postępowaniu przed organem I instancji ograniczał się jedynie do składania kolejnych wniosków o przesunięcie terminu przesłuchań świadków oraz terminu zakończenia samego postępowania, a przeprowadzenie dowodu z zeznań pracowników czy współpracowników S. zostało uniemożliwione wyłącznie przez działania samego wnioskodawcy, mimo iż organ pierwszej I instancji kilkukrotnie wyznaczał termin przeprowadzenia wskazanego dowodu, na żadnym z przesłuchań nie pojawił się ani przedstawiciel S., ani zatrudnione czy współpracujące ze S. osoby. W konsekwencji Sąd za trafną uznał argumentację skargi, że – inaczej niż ocenił to w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, w tym również postępowanie dowodowe. Natomiast zaniechanie udziału przez S. w postępowaniu, w którym miała ona obowiązek wykazywać rzeczywistą, a nie jedynie pozorną aktywność, nie może być bowiem traktowane jako uchybienie organu I instancji, tym bardziej, że nawet w postępowaniach toczących się zgodnie z ogólną procedurą administracyjną strona ma obowiązek współpracować z organem przy przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Oznacza to w rezultacie, iż organ II instancji zignorował przepis art. 21 ust. 3 zd. drugie ustawy o płatnościach, zgodnie z którym negatywne konsekwencje niewykazania określonego faktu ponosi osoba wywodząca z tego faktu skutki prawne. Na końcu Sąd zauważa, że w podobnych sprawach dotyczących tych sam stron postępowania w przedmiocie płatności bezpośredniej i ONW, zapadły przed tutejszym Sądem wyroki (V SA/Wa 504/12 i V SA/Wa 505/12/12) o uchyleniu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który z takim samych przyczyn uchylał decyzje organu I instancji i przekazywał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe wyroki była zaskarżone przez spółkę S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z 26 lutego 2014 r. sygn.. akt II GSK 1867/12 i II GSK 1868/12 oddalił skargi kasacyjne. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, ze że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 21 ustawy o wspieraniu i art. 138 § 2 k.p.a., a także § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.