IV SA/Gl 1027/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 24, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1228 z późn. zm.) zmieniono decyzję własną organu z dnia [...]r. Nr [...], na mocy której przyznano K. F. świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 stycznia do dnia 30 września 2011r. w kwocie po 500 zł miesięcznie. Zmiana dotyczyła wysokości przyznanych świadczeń. Jako przyczynę zmiany wysokości przyznanych wierzycielce alimentacyjnych świadczeń podano fakt uzyskiwania w w/w okresie przez wierzycielkę alimentacyjną bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego kwoty po 50 euro miesięcznie. Organ dokonał przeliczenia wskazanych kwot według kursu walutowego obowiązującego w danych miesiącach i stosownie pomniejszył kwotę przyznanych dotychczas świadczeń. Wskazano jednocześnie, że wierzycielka przedłożyła we wrześniu 2012r. informację z Sądu Rejonowego w G., z której wynikało, że od 2011r. do nadal uzyskuje bezpośrednio od dłużnika alimenty w kwocie 50 euro miesięcznie. Na konto OPS wierzycielka przekazała w miesiącu marcu 2011r. kwotę 583,38 zł, w miesiącu kwietniu 2011r. kwotę 187,78 zł, a w miesiącu lipcu 2011r. kwotę 582,67 zł. W pozostałych miesiącach, według organu, nie wpłynęły na konto OPS żadne kwoty od wierzycielki. Organ stwierdził nadto, że nie ma podstaw, by koszty przelewów dokonywanych przez wierzycielkę na rzecz OPS mogły być uwzględniane przy przeliczaniu wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od opisanej decyzji zaprzeczono, by informacja o uzyskiwaniu od dłużnika alimentacyjnego po 50 euro miesięcznie przekazana została organowi dopiero we wrześniu 2012r, gdyż przekazano ją już w marcu 2011r. Podniesiono, że informacja ta przekazywana była równolegle przez Sąd Rejonowy w G., a Sąd ten nakazał wierzycielce alimentacyjnej założyć konto walutowe. Wskazano, że na konto Ośrodka Pomocy Społecznej dokonywane były przelewy, jednak ośrodek nie zaliczył tych płatności, a wyliczone przez organ kwoty nie są dla strony zrozumiałe. Niezasadnie także organ nie uwzględnił w swoim wyliczeniu kosztów prowizji przelewu europejskiego opłacanego przez wierzycielkę od każdego przelewu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...],. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazało, że na rzecz odwołującej przyznane zostało mocą decyzji z dnia z dnia [...]r. Nr [...], świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500 zł miesięcznie za okres od 1 stycznia do 30 września 2011r. W decyzji tej zawarto pouczenie o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu w przypadku zmian mających wpływ na wysokość uzyskiwanych świadczeń. Jako bezsporny uznano fakt otrzymywania w tym samym okresie, który dotyczy w/w decyzji, alimentów, które były płacone wierzycielce bezpośrednio przez dłużnika. Organ potwierdził uzyskanie od wierzycielki alimentacyjnej informacji o tym fakcie w dniu 3 lutego 2011r. Wskazał, że w odpowiedzi na przedstawioną informację pouczona została o obowiązku przekazywania kwot uzyskiwanych od dłużnika na konto OPS. Zauważono, że wobec uzyskiwania przez wierzycielkę bezpośrednio od dłużnika alimentów w wysokości 50 euro miesięcznie organ obowiązany był do dokonania zmiany dotychczasowo wydanej decyzji i ustalenia nowej miesięcznej wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego t.j. kwoty 500 zł pomniejszonej o przeliczonych na walutę polską 50 euro. Przeliczenie powinno zostać wykonane na podstawie średniego kursu walut obcych ogłaszanego przez NBP, o czym stanowi § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Odpowiadając na zarzut odwołującej zaznaczono, że przelew walutowy otrzymywany przez stronę był wolny od opłat, co oznacza że otrzymała pełną kwotę 50 euro miesięcznie. Opłaty naliczane zostały natomiast w chwili przekazywania tych kwot przez stronę na rachunek OPS . Organ zauważył, że ten sposób rozliczenia strony z OPS był kwestią jej wyboru i powinna mieć świadomość kosztów usługi jaką wybrała z tytułu korzystania z możliwości przelewów europejskich. Jako podstawę prawną do zmiany decyzji organ wskazał art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. poz. 1228 z 2012r. ze zm.) Przepis ten stanowi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Jednym z obowiązków osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest zatem nie tylko informowanie o zmianie sytuacji dochodowej ale przede wszystkim powstrzymywanie się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika. Świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego są środkami publicznymi, co nie pozwala na pobieranie ich jednocześnie z alimentami od dłużnika. Nie może zatem budzić wątpliwości, że uzyskana przez stronę od dłużnika kwota alimentów pomniejsza wysokość świadczeń przekazywanych w ramach funduszu alimentacyjnego. Organ odwołał się także do art. 2 pkt 7 lit.d w/w ustawy, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Uznał jednak jako odrębna kwestię, nie należącą do rozstrzyganej sprawy ustalenie wysokości nienależnie pobranych świadczeń i zaliczenie na ich poczet kwot przekazanych przez stronę na konto OPS. Z tych względów Kolegium uznało za słuszne nie odnosić się do zarzutów strony skierowanych w stosunku do wyliczenia wysokości wpłat na rzecz OPS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono organowi, iż mimo posiadania od 2011r. informacji o przekazywaniu na rzecz wierzycielki bezpośrednio przez dłużnika kwoty 50 euro miesięcznie nie dokonał niezwłocznie zmiany swojej decyzji. Podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazywało w wydanych wcześniej decyzjach, że "OPS z chwilą otrzymania informacji, iż z [...] napływają pieniądze na konto walutowe córki (...) powinien od razu zmienić wysokość świadczeń z funduszu alimentacyjnego pomniejszoną o 50 euro czyli około 200 zł, a teraz w wymienionych decyzjach nie ma o tym mowy". Odnosząc się do stanowiska organu, co do wyboru usługi bankowej i konieczności ponoszenia z tego tytułu opłaty zauważono w skardze, że organ nie przekazał informacji o możliwości wpłat bezpośrednio do kasy OPS. Podniesiono, że "wypłacanie euro i wymiana na złotówki, a potem wpłata do kasy OPS byłaby nie jasna i mało klarowna w razie gdyby trzeba by było udokumentować co dzieje się z pieniędzmi pobieranymi z [...]". Skarżąca zwróciła uwagę na trudną sytuację materialną jej rodziny zaznaczając, że pieniądze uzyskiwane z funduszu alimentacyjnego stanowiły o możliwości podjęcia studiów. Podkreśliła, że w sposób uczciwy starała się rozliczyć z organem, natomiast po stronie organu wystąpiło szereg zaniedbań. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zaznaczyć przy tym należy, ze na mocy art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn zm.) zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, niż wskazane w skardze przyczyn. Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Decyzja ta ma charakter reformatoryjny, gdyż uchylono nią decyzję organu I instancji i w to miejsce orzeczono merytorycznie. Zdaniem Sądu błędna jest jednak konstatacja, że wskazany jako podstawa prawna art. 24 ust. 1 ustawy dotyczy zmiany decyzji z mocą wsteczną. Oceniając możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba uprawniona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stwierdzić należy, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy uprawnia do wydania decyzji reformatoryjnej, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia organ jest legitymowany do dokonania uchylenia lub zmian w decyzji, mimo nabycia przez nią cech ostateczności. W ocenie Sądu przytoczony przepis nie stanowi jednak podstawy do orzekania o uprawnieniach strony, na jej niekorzyść, z mocą wsteczną. Kwestia ta była wielokrotnie wyjaśniana w orzeczeniach sądów administracyjnych i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 1099/12 podkreślił, że "ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim cytowany powyżej art. 24 ust. 1 działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., umożliwiający zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)" Jak zauważa się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1662/11; LEX nr 1120615 "przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Nie ulega wątpliwości, że charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o omawiany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia". Powtórzyć tu też można za Wojewódzkim Sąd Administracyjny w Krakowie, że przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o tę normę usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. III SA/Kr 241/12 publ. CBOSA). Tożsamy, a podzielany przez skład orzekający pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013 r. IV SA/Po 1179/12 publ. CBOSA. Wskazano tam, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Podzielając przytoczone stanowisko judykatury stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej to świadczenie. W wyroku tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt IV SA/Gl 378/13 podkreślono, że tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego, na jaki zostało przyznane świadczenie, a pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA Gliwicach (z dnia 9 lipca 2013r. sygn. IV SA/Gl 999/12) co do tego, że strony często nie zdają sobie sprawy ze skutków prawnych decyzji w przedmiocie uchylenia uprawnień do zrealizowanego już uprawnienia nie wnosząc od nich odwołania, co może wydawać się im niezasadne wobec pobrania świadczeń. Dopiero w postępowaniu o zwrot świadczeń dowiadują się o następstwach ostatecznej decyzji o uchyleniu uprawnień, jednakże nie mają już możliwości podjęcia polemiki ze stanowiskiem organu. Argumentacja ta służyć może jako dodatkowe, racjonalne uzasadnienie stanowiska judykatury, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uchylenia ze skutkiem ex tunc decyzji "skonsumowanych". W stanie faktycznym znaleźć natomiast może ewentualnie zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji [...]r. Nr [...], na mocy której przyznano K. F. świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 stycznia do dnia 30 września 2011r. w kwocie po 500 zł miesięcznie uwzględniając przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, co do interpretacji przesłanek wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przypadku umorzenia prowadzonego dotychczas postepowania prowadzącego do uchylenia ze skutkiem wstecznym decyzji Prezydenta Miasta R. organ I instancji może ewentualnie uruchomić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy w sprawie doszło do uzyskania nienależnie pobranych świadczeń i wtedy zażądać ich zwrotu. Z powyżej przedstawionych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.