IV SA/Gl 999/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. go z dnia [...]nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta W. przyznał J.E. na trzy jej córki zasiłki rodzinne w kwotach po 91 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r., jednorazowe dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwotach po 200 zł, a dla córki K. nadto dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł miesięcznie na wskazany wyżej okres. Ten sam organ administracji publicznej decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości powyższą decyzję i odmówił przyznania wymienionych w niej świadczeń rodzinnych. W podstawie prawnej nowej decyzji wymieniono art. 3, 5, 6, 8, 20 ust. 1 -3, 23, 24, 25, 30 i 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 932, ze zm.), art. 3 ustawy nowelizującej tę ustawę z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.) oraz art. 40, 41 i 104 kpa. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ orzekający powołując się na przepisy dotyczące uzyskania i utraty dochodu ustalił, że w miesiącu lipcu 2010 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny strony. Jej mąż zmienił wówczas miejsce pracy. Za sierpień 2010 r. uzyskał dochód netto 1227,88 zł, natomiast wysokość diet z tytułu zagranicznych podróży wniosła za ten miesiąc 2670,15 zł. Diety są należnościami ze stosunku pracy i chociaż nie są opodatkowane to stanowią dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc kwotę diet wypłaconych za pierwszy pełny przepracowany miesiąc należało uwzględnić przy weryfikowaniu uprawnień do omawianych świadczeń. Z tej przyczyny dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł 779,60 zł, co przekracza ustawowe kryterium, od którego uzależnione jest prawo do owych świadczeń. Za okres od 1 listopada 2010 r. do 31 października 2011 r. strona nienależnie pobrała świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 30 ust. 2 cyt. ustawy, a to w świetle art. 32 tej ustawy pozwala na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła uprawnienia. Strona była należycie pouczona o zakresie dochodów niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym, a wliczanych do dochodu rodziny oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zaniechanie tych czynności doprowadziło do wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie rodzinne i ich wypłatę mimo zaistnienia okoliczności powodujących brak prawa do ich pobierania. W odwołaniu J.E. zarzuciła, że diety otrzymywane przez jej męża objęte były zwolnieniem podatkowym z art. 21 ust. 1 pkt 16 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i nie wchodzą one w skład dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jej zdaniem nie popełniła żadnych uchybień w składaniu podań o świadczenia rodzinne. Na wysokość dochodu nie miała zwłaszcza wpływu zmiana zakładu pracy męża, a raczej zmiana nazwy tego zakładu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu Kolegium poruszyło jedynie dwa aspekty sprawy. Po pierwsze - potwierdziło pogląd, że diety wypłacone pracownikowi w związku z czasowym przebywaniem za granicą w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy, podlegają wliczeniu do dochodu rodziny (art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych). Po drugie – potwierdziło, że w przypadku męża skarżącej doszło do utraty i uzyskania dochodu, gdyż do 23 lipca 2010 r. był zatrudniony w firmie "A" [...], natomiast od 24 lipca 2010 r. zaczął pracować w firmie "B Sp. z o.o."[...]. Poza tym Kolegium ponowiło rachunkowe wyliczenie I instancji co do przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o mało zrozumiałej treści, J.E. zasadniczo powołała się na przepis art. 21 ust. 1 pkt 16, który w kontekście jej odwołania należy odnieść do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje administracyjne obu instancji nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Otóż organ podstawowego stopnia zweryfikował swoją pierwotną decyzję w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o występującą w tym przepisie przesłankę nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie nienależnie pobranego świadczenia zostało zdefiniowane w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Organ przytoczył brzmienie dwóch pierwszych punktów, ale nie wskazał, który z nich stanowił podstawę uchylenia decyzji. W sytuacji gdy ustalenia organu odwołują się do okoliczności istniejących już w czasie podejmowania decyzji o przyznaniu świadczeń, podstawą tą nie mógł być pierwszy z tych punktów, który mówi o świadczeniach wypłacanych mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń. Hipotezą tej normy są zatem objęte sytuacje, gdy po przyznaniu prawa do świadczeń wystąpią okoliczności powodujące skutki wymienione w omawianym przepisie. Nie dotyczy on więc okoliczności istniejących wcześniej, gdyż ustanie i zawieszenie prawa do świadczeń oraz wstrzymanie wypłaty może nastąpić tylko w razie uprzedniego nabycia uprawnień z tego tytułu. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy mówi o świadczeniach przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organy obu instancji nie wyjaśniły przesłanek zawartych w tym przepisie. Mało tego – Kolegium w ogóle nie rozważało zagadnień prawnych związanych z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1. Natomiast organ I instancji uznał, że strona wprowadziła organ w błąd przez co doszło do wypłacenia świadczeń mimo zaistnienia okoliczności powodujących brak prawa do ich pobierania. Tego rodzaju stwierdzenie nie jest wystarczające do ustalenia pobrania nienależnego świadczenia w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 2, według którego wprowadzenie w błąd musi być świadome. Tymczasem w zakresie tej przesłanki w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym nie dokonano żadnych ustaleń, w związku z czym sprawa nie została należycie wyjaśniona z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Już z tego powodu musiałoby więc nastąpić ponowne jej rozpatrzenie. W tym miejscu dodać wypada, że wadliwe było zamieszczenie w decyzji I instancji rozstrzygnięcia z jej punktu II. Art. 32 ust. 1 dopuszcza bowiem jedynie orzekanie o pierwotnej decyzji, w drodze jej zmiany lub uchylenia, a nie o samym wniosku dotyczącym przyznania świadczeń rodzinnych w związku z czym w tym trybie nie można odmawiać ich przyznania. Zasadniczy problem tkwi jednak w tym, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte już po okresie, na jaki przyznane zostały przedmiotowe świadczenia rodzinne. Dostrzegając występujące w orzecznictwie różnice interpretacyjne, Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko, że w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne uruchomienie trybu z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11, zbiór LEX nr 1131464). Służy on bowiem bieżącemu dostosowywaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osób uprawnionych, a więc w granicach okresu zasiłkowego. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z czym odpada celowość jej modyfikowania, tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń ustawa przewiduje instytucję ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 5 i 6 cyt. ustawy. Odmienne stanowisko powoduje w praktyce bardzo negatywne skutki dla pobierających świadczenia. Często nie zdają sobie one sprawy z następstw decyzji uchylającej wydanej na podstawie art. 32 ustawy, bazującej na ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia, którą już zrealizowały, natomiast w postępowaniu o zwrot świadczenia, w którym dopiero dowiadują się o finansowym aspekcie sprawy, okazuje się, że kwestia nienależnego pobrania została już przesądzona w decyzji uchylającej, od której strony często się nie odwołują (pomijając zasadność tej czynności procesowej). Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organ I instancji winien umorzyć przedmiotowe postępowanie, a w zakresie ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń może uruchomić instytucję zwrotu z art. 30 ust. 5 ustawy. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do zagadnień materialnoprawnych, skoro zakwestionował sam tryb przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. mw