I SA/Wa 2864/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skarg E. L. i U. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat M. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej Wojewoda [...] orzekł o lokalizacji inwestycji drogowej - obwodnicy wschodniej m. P. w ciągu drogi krajowej nr [...] – [...] na terenie Miasta G. i gmin: P., K., K. – powiat [...], województwo [...]e. Ww. decyzją zostały objęte m.in. działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji drogowej oznaczone geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., jako własność M. K. Wobec powzięcia wiadomości, że M. K. zmarł w dniu [...] r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie [...] postanowieniem z dnia [...] r. do czasu ustalenia spadkobierców. Decyzją z dnia [...] r. nr [....] Wojewoda [...] ustalił na rzecz W. N. i K. F. odszkodowanie w wysokości [...] zł tytułem odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., stanowiącej współwłasność łączną ww. wspólników spółki cywilnej oraz orzekł, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a dokona jej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazane nieruchomości zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej zostały przeznaczone na cele budowy obwodnicy wschodniej m. P. w ciągu drogi krajowej nr [...] – [...] na terenie Miasta G. i gmin: P., K., K. – powiat [...], województwo [...], wobec powzięcia wiadomości o zawarciu pomiędzy M. K. a W. N. i K. F. (wspólnikom spółki cywilnej [...]). Pismem z dnia 8 marca 2011 r. spadkobiercy M. K., tj. U. K., E. L., T. O., J. K., M. K., R. W. wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., jako własność M. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] r. w formie aktu notarialnego nr rep [...] M. K. przeniósł prawo własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. na rzecz W. N. i K. F.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości staje się ostateczna. Ponieważ decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji stała się ostateczna z dniem [...] r. na skutek utrzymania jej w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją nr [...], prawo własności tej nieruchomości przysługiwało W. N. i K. F., którym przyznano odszkodowanie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Tym samym w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. złożyli spadkobiercy M. K., tj. U. K., E. L., T. O., J. K., M. K., R. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, albowiem podstawą do wydania decyzji było ustalenie, że doszło do przeniesienia prawa własności. Takie zaś ustalenie winno skutkować co najwyżej odmową przyznania odszkodowania, nie zaś jego umorzeniem. Podnieśli także, że decyzja nie odpowiada prawu, albowiem nie wskazuje wszystkich aktów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto wskazali, że fakt zawarcia umowy sprzedaży po dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej winien wzbudzić w organie wątpliwości co do jej skuteczności. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) po dniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5 tej ustawy, nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej drogi nie mogą być przedmiotem obrotu, zaś czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu jest nieważna. Ponadto wskazali, że do ustalenia odszkodowania powinno dojść w terminie przewidzianym w art. 12 ust. 4b ww. ustawy, a zatem w okresie kiedy M. K. jeszcze żył. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], ark. Mapy 1, gmina Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie miało ustalenie czy następcom prawnym po M. K. przysługuje przymiot stron. Organ wskazał, że w świetle treści art. 28 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, następcom prawnym występującym w sprawie nie przysługuje przymiot strony, albowiem na skutek zbycia przedmiotowych nieruchomości umową sprzedaży z dnia [...] r. zawartą w formie aktu notarialnego w dacie uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., tj. w dniu [...]r., M. K. nie był już właścicielem nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu nieważności umowy organ wskazał, że wyłączną kompetencję do orzekania w tym przedmiocie ma sąd powszechny. Skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. L. i U. K. W skardze swej E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Podniosła, że wobec odebrania zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacji drogi przez małżonkę M. K., decyzja ta nie stała się ostateczna. Jednocześnie na wypadek uznania skutecznego doręczenia zawiadomienia wskazała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. wobec M. K. stała się ostateczna z dniem [...] r., nie zaś w dniu [...] r. To oznacza zaś, że w tym dniu Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości w związku z wywłaszczeniem na mocy tej decyzji. To z kolei oznacza, że zawarta umowa pomiędzy M. K. a W. N. i K. F. jest nieważna. U. K. w skardze zarzuciła naruszenie art. 7 , art. 8, art. 9, art. 28, art. 30 § , art. 35 § 1 i § 3 , art. 77 § 1, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 k.p.a., jak również art. 12 ust. 4f ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg. Tym samym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzuty wskazała, że zestawienie treści księgi wieczystej na dzień wszczęcia postępowania o odszkodowanie w niniejszej sprawie z datą zawarcia aktu notarialnego z dnia [...]r. wskazuje na istnienie niezgodności pomiędzy treścią wpisu a rzeczywistym stanem. Podniosła, że rozbieżność ta winna skutkować uchyleniem decyzji Wojewody [...] o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem nieważność ww. umowy sprzedaży obecnie rozstrzygana przed sądem powszechnym ma istotne znaczenie dla sprawy. Stwierdziła także, że użyte w art. 12 ust. 4f ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg stwierdzenie "stan nieruchomości" obejmuje stan faktyczny i prawny nieruchomości. W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] roku utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Decyzja ta została wydana na podstawie art.105 § 1 k.p.a., wobec faktu uznania przez oba rozstrzygające sprawę organy, bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Sąd zauważa, że w szczególności organ II instancji słusznie podniósł, że kluczowe znaczenie ma ustalenie w niniejszej sprawie czy następcom prawnym M. K. przysługuje przymiot strony (art. 28 k.p.a.). W chwili wszczęcia niniejszego postępowania z urzędu przez organ – w dniu [...] r., zapewne nie była mu znana ani okoliczność śmierci w/w. , do której odniósł się pełnomocnik jego następców prawnych, wnosząc jednocześnie o ustalenie i wypłatę na ich rzecz odszkodowania. W toku postępowania organ ustalił krąg spadkobierców M. K., na podstawie złożonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w G., Wydział I Cywilny z dnia [...]r. sygn. akt [...] dotyczącego m.in. stwierdzenia nabycia spadku. Organowi znana była również okoliczności toczenia się przed Sądem Okręgowym w P. postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności lub bezskuteczności umowy sprzedaży przedmiotu niniejszego postępowania, zawartej przez M. K. w dniu [...] r. (akt notarialny rep. [...]). Organy obu instancji przywoływały we własnych uzasadnieniach także okoliczność związaną z wydaniem przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji na cele budowy obwodnicy wschodniej miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Wynika z powyższego, jak również z tekstu obu uzasadnień in extenso, że organy badały datę ostateczności tejże decyzji-odnosząc ją do daty sprzedaży przedmiotowych działek. Wobec kategoryczności stwierdzeń zawartych w tym zakresie w uzasadnieniach organów oraz wobec ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz W. N. i K. F. (nabywców przedmiotowych nieruchomości od M. K.), przyjąć zdaniem Sądu należy, że przedmiotowe postępowanie winno zostać zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem. Przy podkreśleniu, że ocena ważności aktu notarialnego leży poza kompetencjami organu administracji publicznej, zważyć należy, że organ winien wnikliwie przeanalizować w jakiej dacie doszło zgodnie z przepisem art.12 ust.4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193poz.1194 ze zm.) do przejścia prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Prawidłowe wskazanie tej daty umożliwia zdaniem Sądu podjęcie decyzji merytorycznej co do wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców M. K. Innymi słowy umożliwia ocenę zasadności tak sprecyzowanego wniosku. Organ postępowanie wszczął z urzędu , ustalił i wypłacił odszkodowanie na rzecz nabywców przedmiotu niniejszego postępowania. Można zatem przyjąć, że organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśniał wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego po stronie obecnie skarżących. Wobec okoliczności, które organ przyjął za udowodnione na mocy dokumentu urzędowego – sprzedaż przedmiotu postępowania, która nastąpiła w formie aktu notarialnego, przyjął jednocześnie, że wnioskujący jako następcy prawni M.K. nie dysponowali interesem prawnym , wobec tego postępowanie umorzył. Takie stanowisko zdaniem Sądu jest błędne. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postepowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art.105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. II OSK 79/10 LEX nr 746913) Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być stosowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, czyli orzeczenia , co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 k.p.a.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania. Podkreślenia wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Reasumując, postępowanie zakwalifikować można jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a.. Zważywszy na powyższe, organy obu instancji zdaniem Sądu niewłaściwie przyjęły, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Ani bowiem w świetle ustalonego stanu faktycznego, ani w świetle prawa materialnego nie sposób stwierdzić braku sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to min., że postępowanie administracyjne inaczej niż postępowanie cywilne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.105 §1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły przepis art.105 § 1 k.p.a. Ponownie orzekając w sprawie, organy obu instancji rozpatrzą wniosek skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uwzględnieniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).