II SA/Rz 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2012 r. E. R., E. Ł., B. P. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 790/2 w obr. [...]., stanowiącej część wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki o nr 752/10 o pow. 0,1333 ha. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Starosta [...] w : pkt I. zwrócił po 1/3 części na rzecz E. R., E. Ł. i B. P. - nieruchomość, położoną w obr. [...], oznaczoną jako działka nr 790/2, o pow. 0,0184 ha, objętej Kw nr [...] z zasobu gruntów Gminy [...], pkt II. ustalił wysokość należności tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 349,42 zł, którą E. R., E. Ł. i B. P. zobowiązani są solidarnie uiścić na rzecz Gminy [...] jednorazowo do dnia wykonalności niniejszej decyzji, w pkt III. stwierdzono, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu, w pkt IV. stwierdzono, że decyzja stanowi podstawę - do wpisu w księgach wieczystych. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1971 r., wydaną w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w odniesieniu do m.in. p.gr. 1kat. 752/10 o pow. 1333 m² objętej KW nr [...] stanowiącej dotychczasową własność K. P. i odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości w kwocie 4708,80 zł z przeznaczeniem jej pod budowę Zalewu na rzece [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 8 listopada 1967 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do działki nr 790/2 stwierdzono zasadność zwrotu na rzecz wnioskodawców wobec zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek zwrotu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, że w terminach o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), nieruchomość objętą wnioskiem zwrotowym nie została wykorzystana na cel publiczny, na jaki została nabyta przez Skarb Państwa, tj. na budowę Zalewu na rzece [...], przez co zostały spełnione przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki na kwotę 14352,00 zł zaś zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości 349,42 zł. W odwołaniu od tej decyzji, Gmina [...] wniosła o jej uchylenie oraz o wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu ww. działki. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 137 u.g.n. Starosta zgodnie z obowiązującym prawem orzekł o zwrocie działki nr 790/2. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że oględziny ww. nieruchomości dokonane przed wydaniem decyzji zwrotowej ustaliły bezopornie, że działka nr 790/2 objętą zwrotem stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, na którym znajdują się samosiejki drzew i krzewów, które nie zostały zagospodarowane przez Gminę. Brak zagospodarowania ww. działki potwierdza też materiał fotograficzny. Mając na uwadze, że zwracana nieruchomość przedstawia stan z dnia jej nabycia oraz fakt, że na nieruchomości nie zrealizowano niczego co wiązałoby się z celem wywłaszczenia, Wojewoda stwierdził, że zarzuty Gminy nie mają dla sprawy istotnego znaczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu Gmina wskazała, że działka o nr 790/2 stanowi chodnik, który zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, a zgodnie z art. 2a ust. 1 tej ustawy, grunty zajęte pod drogi publiczne zostały wyjęte z obrotu prawnego i przypisane wyłącznie podmiotom publicznym. Droga publiczna może służyć wyłącznie celom publicznym i nie może przejść na własność innego podmiotu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje; Skarga została uwzględniona z przyczyn, które WSA obowiązany był dostrzec z urzędu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zarzuty skargi są bezpodstawne bowiem Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy nie naruszając przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym. Wojewoda wydał kontrolowaną decyzję w oparciu o przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Przedmiot sprawy został właściwie przez organ ustalony stosownie do treści wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Należy zauważyć, iż wszyscy z uprawnionych do zwrotu nieruchomości złożyli stosowne żądanie, zaś w sprawie orzekał organ wyznaczony na podstawie art. 26 § 2 i 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Sąd podziela ustalenie, iż działka o nr 790/2 o pow. 0,0184 ha, odpowiadająca części wywłaszczonej działki 752/10, nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia w postaci budowy Zalewu na rzece [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 8 listopada 1967 r. znak : [...]. Ta okoliczność została udowodniona w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2013 r. Pomimo prawidłowego powiadomienia w toku tej rozprawy nie brał udział przedstawiciel Gminy [...]. W protokole z oględzin stwierdzono m.in., że działka położona przy ul. K. stanowi teren niezabudowany, pozbawiony śladów realizacji inwestycji na jaką została wywłaszczona. To ustalenie pokrywa się z wynikami oględzin dokonanymi przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 14 października 2013 r. W trakcie czynności oględzin nie stwierdzono aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowa a więc aby znajdował się na niej chodnik stanowiący część drogi publicznej, czyli rzeczy wyłączonej z obrotu prawnego. Nie sposób pominąć, iż w aktach administracyjnych znajdują się kopie mapy ewidencyjnej, z których wynika, że droga publiczna oraz przynależny do niej chodnik betonowy są położone na działce bezpośrednio sąsiadującej ze zwracaną o nr 1080/71. Dlatego zarzuty Gminy o naruszeniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym oraz przepisów prawa materialnego ustawy o drogach publicznych, jako całkowicie bezzasadne i nie poparte dowodami WSA obowiązany był oddalić. Sąd z urzędu dostrzegł, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania. Otóż w świetle treści art. 141 ust. 2 u.g.n. : wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego – gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania – w tym wypadku Gminy [...]. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 u.g.n.). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Z uwagi na to, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n., ale także przepisu procesowego w postaci art. 107 § 2 K.p.a. Wojewoda, ponownie rozpoznając odwołanie złożone przez Gminę [...], uwzględni dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienie, stosując art. 141 ust. 2 u.g.n. Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.