I OSK 2964/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 478/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014r. sygn. akt II SA/Rz 478/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto R[...], uchylił decyzję Wojewody P[...] z dnia 5 [...]r., nr N[...]w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 [...] r. E[...], E[...], B[...]zwrócili się do Prezydenta Miasta R[...] o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 7[...] w obrębie 211 R[...] – Z[...], stanowiącej część wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki o nr 752/10 o powierzchni 0,1333ha. Decyzją z dnia 8 [...] r. nr G[...], Starosta D[...] zwrócił na rzecz E[...], E[...] i B[...] po 1/3 części nieruchomość położoną w obrębie 211 R[...] – Z[...], oznaczoną jako działka nr 7[...], o powierzchni 0,0184ha, objętej księgą wieczystą Kw nr R[...]z zasobu gruntów Gminy Miasta R[...] (pkt I); ustalił wysokość należności tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 349,42zł, którą E[...], E[...] i B[...] zobowiązani są solidarnie uiścić na rzecz Gminy Miasta R[...] jednorazowo do dnia wykonalności decyzji (pkt II); stwierdził, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu (pkt III) oraz stwierdził, że decyzja stanowi podstawę do wpisu w księgach wieczystych (pkt IV). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R[...] z 10 sierpnia 1971r., wydaną w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w odniesieniu do m.in. p.gr. 1kat. 7[...] o powierzchni 1333m² objętej księgą wieczystą KW nr 1[...] stanowiącej dotychczasową własność K[...] i odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości w kwocie 4.708,80zł z przeznaczeniem jej pod budowę zalewu na rzece W[...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 8 listopada 1967r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R[...]. Starosta wyjaśnił, że w odniesieniu do działki nr 7[...] stwierdzono zasadność zwrotu na rzecz wnioskodawców wobec zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek zwrotu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, że w terminach o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym nie została wykorzystana na cel publiczny, na jaki została nabyta przez Skarb Państwa, tj. na budowę zalewu na rzece W[...] w R[...] , przez co zostały spełnione przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki na kwotę 14.352,00zł, zaś zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości 349,42zł. W terminie prawem przewidzianym Gmina Miasto R[...] wniosła odwołanie od powyżej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.". Decyzją z dnia 5 [...] r. nr N[...] Wojewoda P[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty D[...]. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 137 u.g.n. Starosta zgodnie z obowiązującym prawem orzekł o zwrocie działki nr 7[...]. Wyjaśnił, że oględziny nieruchomości dokonane przed wydaniem decyzji zwrotowej ustaliły bezopornie, że działka nr 7[...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, na którym znajdują się samosiejki drzew i krzewów, które nie zostały zagospodarowane przez Gminę. Brak zagospodarowania ww. działki potwierdza też materiał fotograficzny. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że zarzuty Gminy nie mają dla sprawy istotnego znaczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto R[...] wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych. Gmina wskazała, że działka nr 7[...] stanowi chodnik, który zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, a zgodnie z art. 2a ust. 1 tej ustawy, grunty zajęte pod drogi publiczne zostały wyjęte z obrotu prawnego i przypisane zostały wyłącznie podmiotom publicznym. W skardze podkreślono, że droga publiczna może służyć wyłącznie celom publicznym i nie może przejść na własność innego podmiotu. Wojewoda P[...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P[...] z dnia 5 [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zarzuty skargi są bezpodstawne bowiem organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszając przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, a przedmiot sprawy został właściwie przez organ ustalony stosownie do treści wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Sąd zauważył, iż wszyscy z uprawnionych do zwrotu nieruchomości złożyli stosowne żądanie, zaś w sprawie orzekał organ wyznaczony na podstawie art. 26 § 2 i 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Następnie Sąd przywołując przepisy odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podzielił stanowisko organów, iż działka o nr 7[...] o powierzchni 0,0184ha, odpowiadająca części wywłaszczonej działki nr 7[...], nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia w postaci budowy zalewu na rzece Wisłok zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R[...] z dnia 8 listopada 1967r. znak: B[...]. Powyższe zostało udowodnione w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 26 [...] r. W protokole z oględzin stwierdzono, że działka położona przy ul. K[...] stanowi teren niezabudowany, pozbawiony śladów realizacji inwestycji na jaką została wywłaszczona, a ustalenie w tym zakresie pokrywa się z wynikami oględzin dokonanymi przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 14 października 2013 r. W trakcie oględzin nie stwierdzono, aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana a więc aby znajdował się na niej chodnik stanowiący część drogi publicznej, czyli rzeczy wyłączonej z obrotu prawnego. Ponadto Sąd wskazał, iż w aktach administracyjnych znajdują się kopie mapy ewidencyjnej, z których wynika, że droga publiczna oraz przynależny do niej chodnik betonowy są położone na działce nr 1[...], bezpośrednio sąsiadującej z działką zwracaną. Z tych względów zarzuty Gminy Miasto R[...] o naruszeniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym oraz przepisów prawa materialnego ustawy o drogach publicznych, Sąd oddalił jako całkowicie bezzasadne i nie poparte dowodami. Jednakże Sąd z urzędu dostrzegł, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania. Przypomniał, iż zgodnie z art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Z kolei wierzytelnością, o której mowa w przytoczonej regulacji, jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego były właściciel nieruchomości. Brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Jednocześnie ów brak rozstrzygnięcia stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania – w tym wypadku Gminy Miasto R[...]. Zdaniem Sądu, przepis art. 141 ust. 2 u.g.n., wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Sąd zaznaczył, że organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności. Konkludując Sąd zaznaczył, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 u.g.n.), a zatem wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Zaś brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy o naruszeniu art. 141 ust. 2 u.g.n. i art. 107 § 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda P[...], zarzucając naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z ww. przepisu wynika obowiązek ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, a brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Wojewoda P[...] stwierdził, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Na dowód powyższego przytoczył stanowisko prezentowane w orzecznictwie oraz literaturze. Z powyższych względów Wojewoda P[...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina Miasto R[...] w piśmie z dnia 6 września 2016 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Wojewody P[...] kosztów zastępstwa radcowskiego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W ocenie Gminy zarzut kasacyjny Wojewody P[...] jest bezzasadny, bowiem orzeczenie o ustanowieniu hipoteki jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o zwrocie nieruchomości i podstawą do orzekania w tym przedmiocie jest art. 141 ust. 2 u.g.n. Jednocześnie Gmina zauważyła, że orzecznictwo w tym zakresie jest niejednolite i na tle w/w przepisu istnieją poważne wątpliwości interpretacyjne, na dowód czego powołała między innymi pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt I OSK 2292/13 oraz w wyroku NSA z dnia 27 października 2015r. sygn. akt I OSK 186/14. Zdaniem Gminy Miasto R[...] zwrot nieruchomości i odszkodowania musi nastąpić jednocześnie, jeśli ma się zapewnić równość traktowania tych stron. Dopuszczenie wydania decyzji częściowej na zwrot nieruchomości i drugiej na zwrot odszkodowania byłoby sprzeczne z ratio legis nowelizacji u.g.n., w ewidentny sposób nawiązującym do art. 64 ust. 2 Konstytucji. Z uwagi na rozbieżności istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru hipoteki, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n. Gmina wniosła o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego: "Czy istnieje podstawa prawna do orzekania przez organ orzekający o zwrocie nieruchomości także o ustanowieniu hipoteki na nieruchomości z tytułu zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czy też jeśli taka podstawa nie istnieje to czy decyzja administracyjna o zwrocie nieruchomości milcząca w sentencji co do ustanowienia hipoteki ale o której przepis szczególny (art. 141 ust. 2 zd. 2 u.g.n.) stanowi, iż może być podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej jest poprzez samą możliwość stanowienia podstawy wpisu decyzją, na podstawie której można uzyskać hipotekę przymusową (art. 110 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (...) czy też hipoteka, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n. powstaje na zasadach ogólnych czyli jej podstawą jest oświadczenie właściciela nieruchomości złożone w formie aktu notarialnego? Jeśli jednak podstawa do orzekania o ustanowieniu hipoteki w decyzji o zwrocie nieruchomości istnieje, to czy orzeczenie w przedmiocie zabezpieczenia jest obligatoryjnym składnikiem decyzji? Co jest przedmiotem zabezpieczenia hipoteką, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 846 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji wyłącznie naruszenie przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. i zarzut ten wypada uznać za uzasadniony. Odnosząc się do niego należy wskazać, iż przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie podaje o jakich kwestiach winien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jest to istotna konstatacja przy określeniu obligatoryjnych elementów decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która każe opowiedzieć się za akcesoryjnym i fakultatywnym charakterem tegoż rozstrzygnięcia. Jakkolwiek decyzja o zwrocie nieruchomości jest aktem konstytutywnym, a zatem rodzi bezpośrednie skutki cywilnoprawne, przenosząc na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców własność zwracanej nieruchomości, to jednak analizując powyższą kwestię nie można nie dostrzegać przepisu art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. stanowiącego, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć nie tylko w aspekcie możliwości oddania tego co poprzedni właściciel otrzymał w związku z dokonanym wywłaszczeniem nieruchomości ale także w aspekcie bliskości czasowej, a wręcz jednoczesności z jednej strony zwracanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej a z drugiej wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Regulacja ta stanowi dostateczne zabezpieczenie interesu publicznego w tych wszystkich sytuacjach gdy terminy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania są tożsame. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Tym samym z okoliczności sprawy nie wynika potrzeba traktowania osób zobowiązanych do zwrotu odszkodowania w sposób odmienny niż podmiotu zobowiązanego do zwrotu nieruchomości, w szczególności poprzez zabezpieczenie uprawnień tylko jednej strony. Sąd I instancji pominął powyższą regulację bazując wyłącznie na literalnej treści art. 142 ust. 2 u.g.n. i pomijając systemowe i funkcjonalne aspekty instytucji zabezpieczenia zwaloryzowanego odszkodowania. Zabezpieczenie wierzytelności jest wyłącznie środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonana rozstrzygnięcia w przyszłości, a skoro tak to należało skonstatować, iż w razie tożsamości terminu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwaloryzowanego odszkodowania nie istnieje zarówno faktyczna, jak i prawna potrzeba rozstrzygania o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując sytuacje, w których rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania staje się aktualne nie sposób nie dostrzec systematyki u.g.n. Regulacja prawna odnosząca się do zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 141 ust. 2 u.g.n. Natomiast ustępy 1 i 3 tej jednostki redakcyjnej odnoszą się do kwestii rozłożenia na raty należności z tytułu zwracanego odszkodowania. Szczególnie istotna jest treść ust. 1 statuująca podstawą prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro przepis ów, stanowiąc wyjątek od zasady jednoczesności zwrotu wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n., pozwala na to aby skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwiera on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi w takiej sytuacji dopełnienie poprzedzającej regulacji. Wskazywanie przez Sąd I instancji na konieczność zabezpieczenia wierzytelności w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bazujące na wykładni językowej przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n., nie może być uznane za zasadne w świetle wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej, które jednoznacznie wiążą zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z instytucją rozłożenia na raty wierzytelności tych podmiotów, a nadto z potrzebą rzeczywistej ochrony interesu publicznego. Skoro w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z odsunięciem w czasie zwrotu odszkodowania, w szczególności z rozłożeniem na raty wierzytelności należnej Gminie Miasto R[...], a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo naruszenia interesu publicznego wskutek niewykonania decyzji w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, to brak jest prawnych powodów dla zabezpieczania wierzytelności w trybie art. 141 ust. 2 u.g.n. Ponadto analizując instytucję zabezpieczenia wierzytelności nie sposób w okolicznościach niniejszej sprawy abstrahować od samej wysokości kwoty, która została ustalona jako zwaloryzowane odszkodowanie. Pomijając zupełnie argumentację o systemowych i funkcjonalnych aspektach zabezpieczenia wierzytelności, wypada wskazać, iż Sąd I instancji, domagając się dokonania zabezpieczenia wierzytelności w niniejszej sprawie, nie dostrzegł aspektu celowości zabezpieczenia, w kontekście ochrony interesu publicznego, w sytuacji wierzytelności nieprzekraczającej 350,00zł. Tym samym zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie czyni wydanej decyzji wadliwą w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Jednakże wyrok Sądu I instancji, uchylający decyzję organu odwoławczego, mimo błędnego uzasadnienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności, odpowiada prawu, gdyż uchylona decyzja akceptuje rozstrzygnięcie nakładające na wnioskodawców solidarny obowiązek zwrotu odszkodowania. Mając na uwadze, iż przepisy u.g.n. nie przewidują solidarnej odpowiedzialności w tym zakresie, zaś solidarności (w tym po stronie dłużników) nie można domniemywać bowiem jej źródłem może być wyłącznie przepis ustawy lub zastrzeżenie umowne (vide: wyrok SN z dnia 22 czerwca 1998r. sygn. akt I CKN 757/97 niepublikowany), to wyrok Sądu I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlega oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić uwagi odnoszące się nałożenia na wnioskodawców wadliwie określonego obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.). Przechodząc do oceny wniosku zawartego w piśmie Gminy Miasto R[...] o przedstawienie, w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a., do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tutejszego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, należy wskazać, iż kwestia ustanowienia hipoteki na nieruchomości jako forma zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n. nie pozostaje w związku z okolicznościami niniejszej sprawy, a zatem już tylko z tych powodów powyższy wniosek nie mógł zostać uwzględniony. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.